			목 차

	Ⅰ. 제안배경 2 1. 국가운영 원리로서의 지방자치와 분권 3 2. 지방자치와 분권이 왜 중요한가? 4 Ⅱ. 진정한 지방분권국가 실현 6 1. 「더 좋은 민주주의」로 가야한다. 7 2. 자치분권 실현을 위한 정책제안 10 □ 자치분권형 헌법개정 10 □ 생활권단위 광역자치단체 통합 12 □ 동네단위 주민자치 실현 15 □ 특별행정기관 지방이전 17 Ⅲ. 지방의 재정책임성 제고 19 1. 지방재정의 문제점 진단 20 2. 지방의 재정책임성 제고를 위한 정책제안 21 □ 지방입장의 국고보조사업 정비 21 □ 지방소비세 규모 확대 22 □ 지방교부세 교부율 상향 조정 23 □ 분권교부세 사업 추가 국고환원 24

Ⅰ

제   안    배   경

1. 국가운영 원리로서의 지방자치와 분권

2. 지방자치와 분권이 왜 중요한가?

1. 국가운영 원리로서의 자치분권

[ 1 ]		국가의 기본 원리 → 헌법의 명령

❍ 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무 처리, 재산 관리(제117조)

❍ 지방자치단체에 의회를 둔다.(제118조)

※ 지방의회는 헌법기구이다.

[ 2 ]		21세기 시대적 변화와 흐름

❍ 20세기 페러다임 → 중앙집권

- 부국강병을 지상목표로 삼은 제국주의「국가의 시대」

❍ 21세기 페러다임 → 지방분권

- 개인의 행복과 삶의 질을 우선하는 민주주의「지방의 시대」

❍ 21세기 시대적 사명 → 정보화‧세계화‧지방화(시민화)

- 지방분권에 기초한 지방자치는 국가 미래발전의 원동력

❍ 체제와 시대에 걸 맞는 새로운 국정운영 시스템 필요

국가주의		더 좋은 민주주의
[ 일극, 엘리트, 중앙집권, 권위 ]		[ 다극, 참여, 자치분권, 탈권위 ]

⇨ 통치‧중앙집권(관)‧소외에서 → 협치‧지방분권(민)‧참여 중심

	< 최근의 주요 분권 동향 >
❶ 김영삼 정부 : 지방이양합동위원회(비 법정기구) ❷ 김대중 정부 :「중앙행정권한의 지방이양 등에 관한 법률」→ 지방이양추진위원회 ❸ 노무현 정부 :「지방분권특별법」→ 정부혁신지방분권위원회 ❹ 이명박 정부 :「지방분권촉진에 관한 법률」→ 지방분권촉진위원회 -「지방행정체제 개편에 관한 특별법」→ 지방행정체제개편추진위원회 ❺ 박근혜 정부 :「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」→ 지방자치발전위원회

2. 지방자치와 분권이 왜 중요한가?

[ 1 ]		민선자치 20년! 자치, 분권 이루어지고 있는가?

❍ 중앙에서 권한과 재원은 다 쥐고, 지역의 결정권과 발언권이

없는 상황에서 현재 지방자치 → 수탁자의 관리책임에 불과

- 중앙사무 對 지방사무 비율 70:30

❍ 2할의 지방분권, 지난 20년 지방재정은 더욱 중앙의존 심화

- 지방재정 자립도 : ’91년) 69% → ’13년) 51.1%

❍ 지방교육자치제, 자치경찰제 등 논의조차 중단된 상태

⇨ 1995년 전면적인 지방자치 실시 이후 20년간 무늬만 지방자치

[ 2 ]		‘자치와 분권’, 21세기 더 좋은 민주주의 실현 원리

❍ 주민참여를 통해 지역문제를 해결하는 제도적 틀 → 지방자치제

❍ 국민주권시대, 주권자인 국민들이 실질적 국정운영의 주체

❍ 중앙과 지방의 협력적‧동반자적 거버넌스 체계 구축 필요

⇨ 장기적 관점에서 참여‧분권을 통한 국가운영 재구조화 모색 필요

[ 3 ]		21세기 더 좋은 민주주의 실현을 위한 정부의 역할

❍ 세계화 시대, 지방의 성장잠재력 향상 필요

- 세계화의 핵심은 지방화, 지방화의 근간은 지방분권

❍ 저성장, 사회양극화 등 시대적 위기극복을 위해서는 지방의

다양한 역량 발휘가 관건

- 획일적‧중앙집권적 문제해결 방식에서 탈피

⇨ 자율성‧다양성에 기반을 둔 분권형 국가가 21C 대한민국

미래를 이끌 새로운 성장동력

참 고		우리나라 지방자치의 역사

□ 지방자치의 출범
「지방자치법」제정‧공포(1949. 7. 4) - 시‧도지사(임명제), 시‧읍‧면장(의회 직선제) ❶ 제1대 지방의회 구성(1952년) : 도 및 시‧읍‧면의회 - 한국전쟁의 와중 이승만의 재집권을 위한 정치적 목적 이용 ❷ 제2대 지방의회 구성(1956년) : 시‧도 및 시‧읍‧면 의회 - 제1대 시‧읍‧면장 선거(’56. 8. 8) ❸ 제3대 지방의회 구성(1960년) : 시‧도 및 시‧읍‧면 의회 - 4.19 혁명 → 시‧도 및 시‧읍‧면장 전면 직선제 ※ 시‧도 의원(12.12), 시‧읍‧면 의원(12.19), 서울시장‧도지사(12.29) ⇨ ’50년대 약10년 간 지방자치 실시, 정권연장 도구로 활용

□ 지방자치의 중단
5.16 군사정부의 포고령에 의해 지방의회 해산 - ’61. 9.「지방자치에 관한 임시조치법」제정,「지방자치법」효력 정지 - 유신헌법 부칙 제10조 : 지방의회는 조국 통일 시까지 구성하지 아니함

□ 지방자치의 부활
’87년 6월 민주화 운동 결과 헌법 ｢부칙 제10조｣ 삭제 - ’89년 지방자치법 근거 마련 기초의회 및 광역의회 선거 : 1991년 - 지방의회만 선출한 기형적인 지방자치 실시 전면적인 지방자치 실시 : 1995년 - 기초‧광역의회, 기초‧광역자치단체장 선출

Ⅱ

진정한 지방분권국가 실현

1.「더 좋은 민주주의」로 가야 한다.

2. 자치분권 실현을 위한 정책제안

□ 자치분권형 헌법개정

□ 생활권단위 광역자치단체 통합

□ 동네단위 주민자치 실현

□ 특별행정기관 이관

1.「더 좋은 민주주의」로 가야한다.

[ 1 ]		민주주의에 대한 고민! 도지사로서 지방의 한계 절감

❍「‘80년대 후반에 민주화운동」과정에서 정치, 행정권 밖에서

우리나라 민주주의에 대해 많은 고민

- 입법, 사법, 행정 간의「3권 분립」을 통한 견제와 균형

- 대통령 직선 등 형식적 민주주의는 어느 정도 수준에 도달

❍ 법적제도와 원칙, 헌법적 정의가 바로서고 작동하는 사회,

‘실질적 민주주의, 지방분권 실현이 국가 경쟁력’의 원천임을 느낌

❍ 특히, 도지사 4년간의 경험과 ‘전국시도지사협의회’ 내

「지방분권특별위원회」위원장을 역임하면서

- 형식적 민주주의에서 더 나아가 분권과 지방자치를 이루는

것이  ‘더 좋은 민주주의’로 가는 가장 중요한 틀이라고 생각

[ 2 ]		헌법개정에 대한 국민적 여론 확산

❍ 헌법개정은 정치, 행정, 학계 등에서 많은 연구와 논의를 해옴

❍ 지난 3. 17.「민선 5기 전국 시도지사」는

- 지방분권이 국가경쟁력 최고의 초석이라는 점에 인식을 같이하며

-「민선 6기」에서는 지방자치가 더 성숙될 수 있도록 헌법개정을

비롯한 지방분권과제 이행을 국회와 정부에 공식 제기

지방분권을 위한 헌법개정 요구 내용

- 우리 헌법이 지방자치제도의 기본 틀을 추상적‧선언적으로만 제시 한 채

주요 사항은 법률에 위임하고 있다는 한계가 있으므로

- 실질적 지방자치 실현을 위해서는 중앙-지방 역할배분 및 지방의 국정

참여를 헌법 개정을 통해 보장

❍ 지난 4. 2. 국회의장 직속「헌법개정자문위원회」는

- '6년 단임 분권형 대통령 제도와 국무총리 국회 선출' 등을

골자로 한 헌법개정 자문의견 중간발표

자문의견 중간발표 주요 내용

① 현 5년 단임제인 대통령제를 6년 단임제로 개정

② 단원제인 국회를 양원제로 운영하되 임기 6년의 상원은 지역 대표성을

갖는 대선거구에서 100인 이하를 선출하고, 하원의 임기는 4년으로 제시

- 상원은 △지방자치단체 법률안 우선 심사권 △지방자치단체에 영향을

미치는 총리령·부령 동의권 △지방자치단체 관련사항 국정조사권 등의 권한

- 하원은 현행대로 200인 이상으로 하되, 비례대표를 50% 이상 포함하고

권한으로는 △국무총리 선출과 불신임 △법률안 의결에서 양원의 의사가

불합치 할 경우 상원보다 우월 △예산 등 제정법률안 우선 심사권 등

⇨ 그러나, 자치분권 문제에 대한 접근은 미약, 지방분권형

헌법개정을 위해 정치권과 학계의 더 많은 논의와 함께

헌법개정을 확정 짓는 주권자인 국민들의 관심이 확산되길 기대

[ 3 ]		우리나라 지방자치단체의 현 실태와 문제점

❍ 분권과 실질적 주민자치가 이루어지기 어려운 자치단체 규모

- 기초자치단체는 너무 규모가 커 주민 직접 참여 민주주의가

불가능한 반면,

< 해외 선진국 기초지방 정부 인구 현황 >

국가별	평균인구 (명)	평균면적 (㎢)	국가별	평균인구 (명)	평균면적 (㎢)
프랑스	1,743	15	스위스	2,835	15
독일	5,452	24	미국	6,623	240
핀란드	12,620	713	스웨덴	31,240	1,417
덴마크	56,127	433	일본	67,313	210
영국	128,061	560	우리나라	225,000	430

- 광역자치단체는 너무 규모가 작아 중앙정부의 기능을 이양받아

광역적 지방자치 업무수행이 어려움

글로벌 경제시대 가장 적합한 공간적 단위는 ‘지역정부’(오마에 겐이치)

‣ 지역정부란?  ① 500만 ~ 2,000만 사이 인구 수준으로

② 국제공항‧항만‧금융(법률) 등 사회적 인프라 형성

③ 역사‧문화‧사회적 동질성 또는 민족‧종교‧언어‧경제 수준에서 구별되는

지역적 특성을 가져야 한다.

❍ 신 지역발전을 위한 분권형 거버넌스의 필요

- (지역 차별성) 지역 정체성‧정치적 성향에 따른 공동체 의식

- (지역 다양성) 인구‧면적‧재정자립도 등 다양한 지역별 특징

→ 생활권단위 지역별 특성에 맞는 발전계획 수립 필요

❍ 따라서, 우리나라의 지방자치단체의 규모는

❶ 광역단위에서는

- 연방제 수준으로 광역자치단체 규모 확대

- 중앙정부로부터 자유로운 초광역지자체 권한행사 보장

- 중앙정부는 합법적 감독권만 제한적으로 유지(법률적 행위)

❷ 기초단위에서는

- 시‧군‧구 보다 더 작은 동네 단위의 주민자치가 필요

- (읍‧면‧동 단위) 정부 기능과 주민이 만나는 최접점 기능 수행

- (읍‧면‧동 하위 단위) 주민의 직접 참여가 가능한 자치기능 부여

❍ 기초단체를 시와 군으로 구분하는 현 체계 제고 필요

- 시와 군은 법적으로, 기능적으로 동일한 행정역할 수행

과거 도시 행정 중심의 市와 농촌 행정에 중점을 둔 郡의 역할은

’95년 이후 도농복합형태의 시가 출범, 기능과 역할이 융합

→ 기초단위 생활정부의 관점에서 시-군의 명칭 일원화 논의를 제안

2. 자치분권 실현을 위한 정책제안

1

지방분권형 헌법개정 - 지방분권형 국가임을 천명

대통령 직선제를 부활시킨 ’87년 헌법의 시대적 한계를 극복

➤ 자치‧분권 기반의「더 좋은 민주주의 구현」을 위한 새로운

헌법질서 확립 필요

현황 및 문제점

❍ ’87년 개헌이 직접선거 쟁취라는 민주주의 실현을 위한 수단적

가치에 매몰되면서,

- 대의 민주주의 보완 기제로써 직접민주주의 실현과 지방자치와

분권의 헌법적 보장은 미흡한 상황

※ 자치제도는 보장하고 있지만, 대다수 사항을 법률에 유보시킴

〔대한민국 헌법 제8장 지방자치〕

제117조 ① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을

관리하며,  법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

② 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.

제118조 ① 지방자치단체에 의회를 둔다.

② 지방의회의 조직‧권한‧의원선거와 지방자치단체장의 선임 방법 기타

지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.

❍ 개헌의 역사에서도 정치적 투쟁‧타협 등 중앙정치 권력구조 개편에 초점

< 대한민국 헌법 개정의 역사 >

	제 1 차			대통령 재선 발췌개헌(’52)
	제 3 차			의원내각제 개헌(’60)
	제 5 차			제왕적 대통령제 개헌(’62)
	제 7 차			대통령 간선 유신개헌(’72)
	제 9 차			대통령 직선 개헌(’87)

	제 2 차			집권연장 사사오입개헌(’54)
	제 4 차			소급입법 개헌(’60)
	제 6 차			대통령 3선 연임 개헌(’69)
	제 8 차			대통령 7년 단임 개헌(’80)
※ 최근 정치권 개헌 논의, 권력구조 개편에 초점

분권형 헌법개정의 시대적 요구

❍ 21C 세계적 흐름(광역화‧분권화)에 맞는 국가운영 구조 개편 필요

- 경제권역의 주체로써 광역지방정부의 역량 강화

- 생활자치 단위로써 기초지방정부 권한과 책임 명확화

❍ 과도한 법률 유보로 인한 자의적 지방자치권 훼손 방지

- 지방자치와 분권에 대한 헌법적 가치 보장 필요

❍ 중앙정부의 과도한 업무 부하 완화, 지방정부의 국정 참여권 보장

- 협력적 거버넌스 주체이자 국정동반자로서 지방정부의 국정 분담

	<‘03년 프랑스 지방분권형 개헌의 주요내용 >
양적 변화 : 지방분권 관련 조항 수 증가(3개 → 14개) 질적 변화 : 권한이양, 직접민주제 보완, 지방정부 실험적 집행권 보장 등 ① 제1조 : 지방분권 국가 천명 ② 제24조의 4 : 상원의 지방정부 대표성 규정 ③ 제37-1조 : 지방정부의 지방분권적 제도개선 실험 근거 명시 ④ 제72조 : 총체적 권한과 보충성 원칙 규정(지방정부 상호간 간섭 배제 등) ※ “하위계층에서 모든 결정‧행정처리가 잘 이행되면 상위계층까지 이러한 사항들을 중앙집권화시킬 필요가 없다”(라파앵 수상 / ’02년11월 국회연설에서 보충성원칙 강조) ⑤ 제72-1조 : 지방정부에 대한 주민발의제 명시 ⑥ 제72-2조 : 재정자치권 보장(지방정부 고유 재원 인정, 권한이양시 재원 사용권한 이양 의무, 재정조정제도 시행 근거 등)

제안 사항

❶ 지방분권적 국가비전 규정을 위해

- 헌법전문 또는 총강에  ‘대한민국이 지방분권형 국가’임을 천명

❷ 지방의 국정 참여 공식화를 위한 지역대표형 상원 설치

❸ 자치입법권‧자주재정권, 보충성 원리, 직접민주주의 보장 등

다양한 지방자치규정 근거 명시

⇨ 국가 재구성, 장기적인 안목으로 대한민국의 향후 100년을 준비하자!

2

생활권단위 광역자치단체 통합

광역 규모가 너무 작아 국가 위임사무 관리수준에 머물고 있는

현 광역단체 규모를 경제권 단위로 확대, 연방제 수준의 국가기능 분담 필요

[ 1 ]		광역자치단체의 대안

제 1안		광역연합

❍ 의의 : 도와 광역시 협력체제 강화(기존 법인격 유지/기능적 통합)

광역연합

구분기준

기 준	지 역	관할인구(%)	관할면적(%)
서울청	서울, 인천, 경기	2,420만명 (49.3%)	11,796km² (12%)
원주청	강원	150만명 (3.1%)	16,873km² (17.2%)
대전청	충남, 충북, 대전	500만명 (10.2%)	16,556km² (17%)
익산청	전남, 전북, 광주	530만명 (10.8%)	20,531km² (21%)
부산청	부산, 대구, 울산, 경남, 경북	1,305만명 (26.6%)	32,210km² (32.8%)
※ 자료 : 글로벌 시대의 창조적 국토경영전략(김동주 외, 2013)

❍ 기능 : 지역특성을 고려한 광역행정사무 배분(간사이 광역연합)

제 2안		광역시와 도 통합

❍ 1특별시  9시도  :  광역시 기초지자체化, 도에 통합/기존 광역시 특례 부여

제 3안		초광역지방자치단체

❍ 도 자치단체의 상급 자치단체로써 초광역지자체 신설(5개 권역 구분)

< 대안별 장단점 비교 >

구 분	장 점	단 점
광역연합안	□기존 자치단체 권한 유지로 연합 추진 용이 □통합비용 발생하지 않음	□연합 자치단체 간 갈등조정 어려움
광역시와 도 통합안	□행정의 효율성 제고 □지방자치단체 위상 강화, 경쟁력 제고	□광역행정수요 대응 미흡 □통합비용 부담
초광역지자체안	□광역행정수요 대응 및 국가경쟁력 제고	□기능 중복에 따른 행정비능률 초래

참 고		외국의 광역자치 사례

〔 1 〕독 일

❍ 행정체계 : 16개 주로 구성된 연방국가

‣ 주 - 주정부 관구(22개) - 군(313개) - 자치시(116개) - 게마인데(12,263개)

‣ 연방과 주의 사무배분 : 헌법 제30조 및 제70조 ~ 제75조에 규정

- 주정부 입법권 및 게마인데 자치권 보장, 사무배분의 보충성 원칙 명시

❍ 주정부 주도 지방행정구역 개편

‣  행정 효율성‧민주성 제고, 지역균형발전, 분배적 공정성, 지방정부 역량 강화 등

❍ 시사점

‣ 주정부에 입법‧행정‧사법권 부여 / 주정부 연방정책결정 참여 보장(연방참의원)

〔 2 〕영 국

❍ 광역행정체계 : 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드로 구성

‣ 보수당 정권 하, 자치1층제 변화 : 카운티(광역) + 디스트릭트(기초)

‣ 노동당 집권 후(’97년 이후), 광역체제를 통한 지역개발 추진

- 스코틀랜드‧웨일즈 지역정부 창설(’98년), 스코틀랜드에 광범위한 지역권한 부여

❍ 사무배분체계(지방정부법/2000년)

‣ 각 지방정부의 자치권 인정, 지역주민 관련 분야에 대한 직접 사무 처리

‣ 중앙과 지방정부 간 관계는 법률상 평등한 관계

❍ 시사점

‣ 문화적 정체성이 있는 지역에 대한 분권 강화는 지역경쟁력 상승

‣ 차등분권을 통한 다양성 확보는 지방자치의 이념 실현에 기여

〔 3 〕프랑스

❍ 지방행정체계 : 레지옹(26개) - 데빠르뜨망(101개) - 꼬뮨(36,700개)

❍ 사무배분 : 보충성의 원칙(헌법 규정)

‣ 기초 : 주민 직접 관련 사무(사회복지, 초등교육, 도시개발계획, 문화‧레져 등)

‣ 데빠르뜨망 : 사회복지, 데빠르뜨망 간 수평적 재정조정 등

‣ 레지옹 : 지역계획 및 균형, 경제 발전 등 광역 및 경제‧사회 분야

‣ 중앙정부 : 국가주도적 기능, 경제적 균형 유지 등

❍ 지방정부 통합

‣ ’98년 22개 레지옹을 6개 광역권(동‧서‧남동‧남서‧파리, 노르빠드깔레)으로 구분

‣ ’03년 헌법 개정 : 지방분권국가 명시, 보충성‧재정권‧주민투표 및 제도적실험 가능

❍ 시사점 : ’90년대 중반 이후 지방분권 실현을 위한 노력

‣ 레지옹 중심 광역권 설치‧운영, 헌법개정 및 사무배분법 제정 등

〔 4 〕일 본

❍ 지방행정체제 : 도도부현(47개) - 시정촌(1,719개), 특별구(23개)

❍ 지방자치법 개정 : 국가-지방자치단체 간 역할 분담 등

‣ 기관위임사무 폐지, 지자체 사무 획정(자치사무와 법정수탁사무 구분)

‣ 시정촌 통합을 통한 사무권한 이양, 자주재정권확보를 위한 삼위일체 개혁

❍ 도 주제 논의 : 47개 광역정부(도도부현)를 9~13개 광역협력체계로 개편

‣ 역할 : 법적으로 자치입법권, 자치조직권, 자주재정권 보장

‣ 논의모형 : 미국식 연방제 모형 / 프랑스식 지방정부 모형

‣ 사무예시 : SOC정비, 환경, 산업‧경제, 교통‧통신, 고용‧노동, 안전‧방재, 복지,

교육‧문화, 시정촌 조정 등

❍ 간사이 광역연합 : 자치법상 특별지방자치단체

‣ 교토‧오사카부(2부), 도쿠시마‧돗토리‧시가‧와카야마‧효고현(5현)으로 구성(’10년)

‣ 중앙집권체제 개혁 및 주체적 분권체제 형성을 위해 구성(도주제 前단계)

‣ 조직 : 의결기관(광역연합의회) - 집행부(광역연합위원회) / 광역연합협의회 등

‣ 업무 : 7개 사무(지역적 특성을 고려, 현별 집행책임 부여)

- 방재(효고현), 관광‧문화(교토부), 산업(오사카부), 의료(도쿠시마현), 자격

시험‧면허(오사카부), 직원연수(와카야마현), 환경보전(시가현)

‣ 재정 : 조세권 無, 각 부‧현의 부담금 및 사업수입‧국고보조금

‣ 동일본 대지진 및 와카야마현 태풍 피해에 신속한 대응 및 교섭력 강화에 기여

❍ 시사점

‣ 도주제 : 광역지자체의 광역화(광역통합안 또는 준연방제와 유사)

- 경제적 효율성, 실질적 분권, 지역경제활성화, 국가체제 개편의 목적

‣ 간사이 광역연합 : 도주제의 전단계, 도도부현 위에 초광역체제 수립

3

동네단위 주민자치 실현

규모가 너무 커 주민의 직접참여가 어려운 현 기초단체 내에서는

동네단위의 자치기능을 보장할 수 있도록 제도 보완

시대 흐름

❍ 지방자치 실시 20여년 동안 주민의식 변화

- “주민참여를 통한 지방정부 의사결정에 영향력 미칠 수 있다”는

경험(가까운 정부가 좋은 정부다)

- 참여 민주주의 활성화를 통한 시민덕성을 갖춘 시민 양성

- 국가의 주인인 국민이 직접행정에 참여하는 주민자치(동네자치)로

가는 것이 바람직

국가(지역) 현실과 제도적 한계

❍ 읍면동 주민자치센터 운영실태 및 문제점

- 1999년 읍면동 기능전환 일환으로 주민자치센터 설치 운영

- 문화 프로그램 위주의 왜곡된 주민자치센터(문화센터化) 역할 고착

- 주민자치위원은 행정의 보조자, 의견제시자 역할에 불과

❍ 마을 만들기 사업의 문제점

- 주민주도의 ‘마을 만들기’가 아닌 정부의 ‘마을 만들어 주기’로 전락

- 정부부처 간 경쟁적 정책 수립 및 분리된 지원사업 수행(칸막이 행정)

- 관‧전문가 전체 과정 주도, 주민 소외 및 수동적 역할 불가피

❍ 안전행정부 주민자치회 시범사업 현황 및 문제점

- 기존 주민자치위원회의 역할과 유사, 주민자치회의 대표성 문제

- 예산‧조례‧조직 등 모형에 대한 일관성 결여

정책대안 및 제안사항

❶ 읍면동 (민관협치형)주민자치 제도 개혁

❍ 읍면동 준 자치행정 계층화

- 시군 사무의 읍면동 이관, 주민자치회의 대의기관화 및 주민참여

활성화를 위한 제도 도입

❍ 동네발전기획(Neighborhood Development Planning)

- 주민자치회에서 국가, 시도, 시군계획 및 법령에 저촉되지 않는

범위 내에서 ‘동네발전계획안’을 수립, 주민투표에 회부 확정

- 동네발전기획 과정에 마을주민회, 아파트주민자치회, 주민조직,

종교단체, 동네 사업자 등의 참여를 제도화

❷ 자율형(동네 역량강화형) 주민자치를 위한 제도 개혁

❍ 부처별 마을만들기 사업의 통합

- 마을만들기 관련 사업들을 총괄 조정‧지원 권한을 부여받은

대통령직속의 ‘(가칭)마을만들기특별위원회’를 설치 운영

- 중앙정부 수준의 사업조정이 어렵다면, 모든 부처의 마을만들기

관련 사업 예산을 모아 기금화하고, 종합행정을 특징으로 하는

지역단위에서 통합추진이 가능하도록 중앙 가이드라인 제시

❍ 상향적‧자율적 주민조직화 및 활동 지원

-  마을만들기 이외에 일정 수의 주민이 모여 자발적으로 동네의제를

가지고 토론하고 실천에 옮기는「동네포럼」과  같은 다양한

형태의 제도 실험을 장려하고 지원

-  아파트대표자회의 등 현존하는 제도의 투명성과 신뢰 회복을

위한 강력한 정부의 제도개선 노력

- 지역공동체 형성을 위한 자율적 노력과 성과에 대한 인센티브 제공

- 사전 지원뿐만 아니라 ‘결과에 따른 지원’ 등 지원방식의 다양화

4

특별행정기관 지방이관

특별지방행정기관 1차 이관조치에도 불구, 단순 집행사무만

이관됨에 따라 지방정부와 업무중복에 따른 비효율이 지속 제기

➤ 인력‧재정 등을 포함한 일괄 광역자치단체 이관 및 향후 특별

지방행정기관 남설 방지를 위한 대책 마련 필요

현황 및 문제점

❍ 특별지방행정기관은 중앙부처의 하부행정조직으로써

- 지방정부와 수평적 협력관계를 형성하기 어렵고

- 민주적 정당성을 갖추지 못한 채 중앙부처의 일방적 의사전달

통로로 활용, 주민 참여를 원천적으로 제한

❍ 광역지방정부와 특별지방행정기관 간 업무 중복으로 행정력

낭비 및 지방정부의 경쟁력 약화 초래

- 지역주민의 일상과 직결된 문제를 지역주민에 의해 선출된

도지사가 해결하지 못하는 모순 발생

❍ 특별지방행정기관의 수와 인력규모는 해마다 증가

※ ’08년) 4,579개 201,591명 → ’13년) 5,194개 233,025명

	< 업무중복으로 인한 분야별 비효율 사례 >
❶ 도로 분야 : 도로계획 종합조정 기능 부족, 도시개발과 연계한 시의성 있는 도로계획 수립 어려움 ❷ 해양항만 분야 : 항만 배후지 개발을 동반하는 항만건설과 도시계획 분리 추진에 따른 도시발전 및 항만 경쟁력 저하 ❸ 식의약품 분야 : 지도‧단속 업무 중복수행 및 집단발병 시 신속한 대처가 어려움 ❹ 하천 분야 : 지역주민 식수원 등으로 활용하는 하천 오염 등 피해에 종합적이고 시의적절한 대응이 어려움

필요성

❍ 광역지방정부 차원의 국제경쟁력이 중시되는 상황

- 지방정부의 다양성‧창의성을 바탕으로 광역적 행정수요에 대한

특색있는 발전전략 마련 필요

❍ 중복업무 수행에 따른 행정낭비 절감, 지방정부 경쟁력 강화

- 태풍‧폭설 등 재난 및 대규모 재해 발생 시 신속한 대응조치

- 주민생활 연계 민원에 대한 종합적 판단과 신속한 처리 가능

< 해외 특별행정기관 이관 사례 >

	일 본		□「지방분권개혁추진법」제5조 “주민과 가까운 행정은 가능한 지역의 종합적 행정주체인 지방자치단체에 맡긴다” - 이중행정의 폐해 배제, 불필요한 사무‧사업 폐지 - 특별지방행정기관에 대한 주민통제, 지방의회 견제 제도화
	프랑스		□지방분권 개헌(’03년) : 보충성원칙, 총체적 권한이양 기조 정립 - 지방분권개혁안(’09년) : 지방정부 권한과 중복되는 특별 지방행정기관 폐지‧축소, 권한배분의 명확화, 지방행정 구역 통합‧광역화, 기초지자체 권한 이양 등

정책대안 및 제안사항

❶ (지방고유사무 연관) 단위사무별 이양이 아닌 지방일괄이양 원칙 준수

- 기능과 예산‧인력의 총체적 이관을 통해 지방정부가 자기책임

하에 업무를 수행할 수 있는 기반 구축

❷ 법률에 의한 특별지방행정기관 설치 의무화

- 특별지방행정기관의 남설을 막고, 이미 설치된 기관 정비를 위한

인력‧예산 등 총괄 운영 방안 마련

❸ 특별지방행정기관에 지역 책임성 부여

- 지역주민에 영향을 미치는 특별지방행정기관 사무 처리 시

광역지방정부 및 주민 참여 제도화 필요

Ⅲ

- 중앙 ↔ 지방 간 재정관계 재정립을 통한 -

지방의 재정책임성 제고

1. 지방재정의 문제점 진단

2. 지방의 재정책임성 제고를 위한의 정책제안

□ 지방입장의 국고보조사업 정비

□ 지방소비세 규모 확대

□ 지방교부세 교부율 상향 조정

□ 분권교부세 사업 추가 국고환원

1. 지방재정의 문제점 진단

❍ 국세와 지방세 비중이 8:2인데 최종적인 세출은 4:6으로 역전

❍ 지방세출 규모에 비해 국세 위주의 세원배분과 소득‧소비과세의

국세 편중, 지방재정 수요에 자체적으로 대응하기에는 근본적 한계

- 중앙재정 의존성 심화로 재정적 자율성 제약 자치기반 약화 초래

❍ 중앙정부 재정이전을 통하여 지방재정의 세입과 세출 양자를

통제하는 중앙집권적이고 의존적인 재정시스템

- 지방재정운영의 비효율성과 책임성 문제 야기

❍ 수도권과 비수도권, 대도시와 농촌 지역 간의 재정력 불균형 심화

< 자치단체별 재정자립도 현황 >

구 분	특광역시	도(특별도)	시	군	자치구
단체수(244)	7	9	73	86	69
평 균	69.1	34.8	37.1	16.4	36.0
최 고	88.7(서울)	61.7(경기)	63.0(성남)	46.3(울주)	81.5(서초)
최 저	41.1(광주)	14.6(전남)	8.3(남원)	7.8(고창)	13.6(영도)

※ 자료: 행정안전부(2012)

❍ 근본적으로 취약한 재정구조에다 최근에 임대주택, 저출산‧

고령화 등 국가정책 수행으로 날로 악화되고 있는 실정

- 만성적인 재원부족에 시달리면서 지방채무가 증가하는 등

재정건전성 악화 경향

⇨ 중앙 의존적 지방재정 구조개선이 시급하나, 자치단체 간 재정력

격차를 고려하여

ⅰ) 지방세의 보유‧거래과세 위주에서 소득‧소비과세를 확대하되,

우선, 지방소비세 세율 인상을 통한 자주재원 확충 필요

ⅱ) 장기적으로, 지방세를 국세와 같은 형태로 징수하여 지방정부에

인구,  면적 등 배분기준을 정해 이전해 주는 방식의 조세체계로 전환

2. 지방의 재정책임성 제고를 위한 정책제안

1

지방입장의 국고보조사업 정비

국고보조사업의 증가는 지방 재정자율성 침해, 지방비 매칭에

따른 가용재원의 잠식 등 비효율 발생

➤ 지방입장의 국고보조사업의 재정비 필요

현 황

❍ 국고보조 사업수와 규모 팽창 및 세분화로 지방의 자율성이

저해되고 있는 실정

※ 국고 사업수 : ‘05년) 359 → ‘12년) 984 → ‘13년) 956개

지방비 부담 : ‘05년) 32%(7.3조) → ‘13년) 40%(22.7조)

문제점

❍ ① 유사‧중복1) 및 분산투자 비효율성 초래, ② 사회복지 국고

사업증가 및 낮은 보조율, ③ 국고보조 사업 종합적 체계 관리 미흡

1) 생태하천복원(환경부, 보조율 50%)과 지방하천정비사업(국토부, 보조율 60%)의

경우 지방에서는 유사사업이나 보조율이 다르고 중복추진으로 지방재정 부담 초래

정책대안 및 제안 사항

❶ (지방입장의 국고보조사업 재정비) 지방이양 폐지 및 유사 사업

통폐합, 보조율 재조정 및 포괄보조1) 등으로 재정비

1) 유사사업과 소규모 영세사업에 대해 일정 기준을 토대로 통폐합 조치 후 포괄 보조금화

❷ (국고사업의 보조율 인상) 사회복지 분야 성격을 분류하여

기초보장(기초생활보장) 성격에 대해서는 국고 보조율 인상

2

지방소비세 규모 확대

지방자치단체 재정운용의 자율성을 제고하고, 실효적 지방자치

시행을 위하여 중앙 집중적 세원 배분구조 개선 필요

➤ 지방자치단체의 자주재원 확충 위한 지방소비세 규모 확대

현 황

❍ 국세인 부가가치세의 11%로 지방소비세 규모 확대(2014. 1월)

※ 2010년 지방소비세 도입(부가가치세 5%) → 2014년 11%로 확대

- ’14년 11%로 6%P 인상한 조치는 취득세 세율 영구 인하에

따른 세입 감소 보전분

❍ OECD 주요 국가는 부가가치세 중 평균 40%를 지방에 이양

※ 주요국 지방소비세율 : 일본 25%, 독일 46.9%, 스페인 35%, 캐나다 50%

문제점

❍ 지방자치단체(지방교육 포함)는 전체 국가사무(세출)의 60%를 담당

- 필요 재원을 중앙정부 지원에 의존

❍ 저출산 고령화, 무상급식, 무상보육 등 지방의 사회복지수요

증가 등에 상응하는 안정적‧영속적인 재원조달 필요성 증대

정책대안 및 제안 사항

❍ 지방소비세율 현행 11% → 20%이상으로 인상

- 자주재원 비중 확대로 지방재정 운용의 자율성 및 책임성 강화

舊 분권위 ‘지방재정 확충과 효율성 강화 방안’ 의결(’12.10월)

□ 부가가치세수 5% 수준인 지방소비세 규모를 단계적 확대

□ ’12년) 5%(2.97조) → ’13년) 10%(5.94조) → ’15년 이후) 20%(11.88조)

3

지방교부세 교부율 상향 조정

저출산 고령화에 따른 지방자치단체 재정부담 증가와 경기

침체에 따른 지방세수 감소 등 지방재정 위기 직면

➤ 지방재정부담 가중에 따른 지방교부세율 상향 조정 필요

현 황

❍ 지방교부세 법정률인 내국세의 19.24%로(’14년도 34조 5,590억원)

보통‧분권‧특별교부세로 운영하며, 부동산교부세는 별도 산정

문제점

❍ 정부의 복지사업 확대와 지방재정 부담 가중1)과 경기 침체에

따른 지방세수 감소2)

1) 7년간(’06 ~’12) 중앙정부의 복지 분야 국고보조사업 예산 연평균 증가율은 9.8%

(18.3 → 32.6조원)로 보조사업 수행을 위한 지방비 부담 증가율은 연평균 17.5%(7.8 → 20.5조원)

2) 경기대책으로 중앙정부의 일방적인 지방세 세율인하 및 지방세 비과세‧감면

조치로 인한 지방세수 감소

정책대안 및 제안사항

❶ (지방교부세율 상향 조정) 복지사업 등 늘어나는 재정수요에

대비한 지방교부세율 상향 조정1)(19.24 → 21%)

1) 현행 보통교부세는 지차체의 재정부족액의 87.2%만 보전

❷ (지방교부세액 유지) 사무재배분 등 권한이양에 따른 지방세

확충 시에도 교부세 감소액 보전을 위한 교부세율 상향

4

분권교부세 사업 추가 국고환원

분권교부세 사업 중 복지수요 증가에 따른 지방부담을 가중

시키는 사업을 대상으로 지방부담 완화를 위해

➤ 추가 국고 환원 필요(‘15년부터 노인‧장애인‧정신 3개 사업 환원)

현황

❍ ‘14년까지 분권교부세1) 제도를 운영, ‘15년부터 보통 교부세로 통합

1) ’05년부터 149개 국고보조사업이 자치단체로 이양함에 따라 필요재원을

보전하기 위해 신설

문제점

❍ 복지비 증가에 따른 지방재정 부담 가중

※ 지방 총 예산 대비 사회복지지출 비중 : ’08년) 18.5 → ’13년) 24.2%

❍ 분권교부세 도입 이후 사회복지정책 강화에 따른 지방이양

사업의 증가로 지방비 부담 증가

※ 분권교부세 연평균(’04 ~ ’12년) 6.5%, 지방비 부담은 14.9% 증가

정책대안 및 제안사항

❶ (노인요양시설 추가 환원) 2013. 9월 정부합동 발표에 따라

노인양로‧장애인생활‧정신요양 3개 사업만 국고로 환원

- 지방비 부담이 큰 노인요양시설은 환원 제외

※ 노인요양시설 사업비(전국, ’12년 최종예산액) 7,719억(분권  2,719, 지방비 5,101)

❷ (지방이양 시 재정보전방안 법률화) 국고사업의 지방이양 시

지방재정보정 방안을 보전토록 법률화

※ 최근 지방자치법 개정내용 : 국가기관 이전 시 지자체 부담 금지 조항(제122조) 신설