지방자치에 관한 사람들의 인식은 대부분 다음과 같다. ‘난 지방자치가 뭔지 잘 모른다.’ 또는 ‘아예 관심이 없다.’ 이렇듯 현재 우리 사회에서 지방자치에 관심이 있거나 잘 알고 있는 사람의 수는 희박하다. 그렇다보니 주민들은 자신의 권한을 찾지 못하고, 수동적인 주민으로 정부의 뜻만 따르게 되어 진정한 지방자치, 주민자치를 펼칠 수가 없다.

따라서 현 지방자치의 가장 큰 문제점은 주민들의 무관심이다. 또한 중앙의 권력 장악과 재정자립도가 낮다는 등 여러 문제점이 있다. 이와 같은 문제의 실태는 다음과 같다

민선자치 20년, 우리나라 자치분권 현실

◇ 사라진 자치 권한

지방분권은 중앙집권과 대비되는 단어로 지방에 권력이 나누어져 있다는 의미이다. 하지만 이 단어와 맞지 않게 우리나라는 1995년 전면적인 지방자치 실시 후 20여 년간 무늬만 지방자치이다. 중앙정부가 권한과 재원을 장악하고, 지역의 결정권과 발언권을 부재하고 있는 상태인 것이다. 지방정부는 중앙정부 업무의 위탁관리 책임에 불과하고, 현재 중앙사무와 지방사무의 비율은 7:3이다. 또한 자치 입법권을 형식적으로 가지고만 있을 뿐, 법령의 범위 내에서만 인정되고, 법률 우선의 원칙에 의해 지방정부의 조례 무력화가 되고 있는 것이다. 예를 들어 당진시에 화력발전소가 건설이 된다고 할 때, 당진시가 반대를 해도 현행법상 당진시장은 아무것도 할 수가 없는 것이다. 또한 자치조직권, 지방재정권도 중앙정부에 예속되어 있어 지방이 실정에 맞는 행정을 펼쳐나가기가 어려운 현실이다.

◇ 열악한 지방 재정

지난 20여 년간 지방재정의 중앙정부 의존이 심화되었다. 중앙정부와 지방정부 지출은 4:6인데 비해 국세와 지방세는 8:2로 역전이 되었다. 중앙재정 의존성 심화로 인해 지방재정 자율성 제약의 자치기반이 약화되었다.

지방자치가 처음 실시된 1991년도의 지방 재정 자립도는 69%이다. 그러나 지방자치가 시작하고 재정자립도가 증가하지 못하고 오히려 2015년의 지방 재정 자립도는 50.6%로 현저히 낮아졌다. 이는 중앙정부가 지방재정을 통제하는 중앙집권적 재정시스템이기 때문이다. 또한 수도권과 비수도권, 대도시와 농촌지역 간의 재정 불균형 심화로 재정이 미약한 비수도권과 농촌지역의 재정자립도는 지속 하락하고 있다. 심지어 고령화 복지 수요 증가로 지방재정이 갈수록 악화할 것으로 예상되고 있다.

◇ 주민자치 취약

지방자치 20여년, 행정 자치보다 더 문제가 되는 것이 취약한 주민 자치이다. 주민자치는 지방이 그 지역의 걸린 문제를 스스로 책임지고 해결하여 처리하는 제도이다. 주민들이 스스로 마련한 재원과 만든 규칙으로 그 지역을 운영하는 것이다. 하지만 기초자치단체의 규모가 너무 커서 실질적으로 주민 직접 참여 민주주의가 어려운 현실이다.

현 시점에서 나아지기 위한 해결책은?

첫 번째, 지방정부에 중앙정부의 편중되어있는 권한의 이양이 필요하다.

두 번째, 지방재정자립도를 높여야 한다. 즉 지방재정을 확충해야한다. 현재 국세가 8, 지방세가 2로 ‘2할 지방자치’라고 불리고 있다. 앞으로는 지방이 처리할 수 있는 업무는 중앙의 권한을 지방에 이양하고, 세제 개편을 통해 세의 비를 맞추어야 할 것이다. 또한 지금까지는 지방정부가 중앙정부에 재정을 의존하는 경우가 많았는데 진정한 지방재정자립도를 높이기 위해서는 지방자치단체 내에서 힘을 모아 지방재정을 확충해 나가야 할 것이다.

세 번째, 기초자치단체(시, 군, 구)보다 더 작은 마을이나 동네 단위의 주민자치가 필요하다. 더 나아가 읍, 면, 동단위의 주민자치나 농촌의 행정리, 도시의 아파트 단위 주민자치가 필요하다. 이렇게 실시될 경우 주민들의 직접적인 생활과 연결돼 행정을 펼칠 수 있으므로 주민들 또한 관심을 갖게 되고, 내실 있는 지방자치를 할 수 있게 될 것이다.

마지막으로 가장 시급한 것이 법과 제도의 개선일 것이다. 이 모든 것들을 법으로 명시 되어 있어야 진정한 분권이 이루어질 수 있을 것이다.

지방분권이 필요한 이유

지금까지 현 실태에 대한 해결책을 모색해봤다. 그러나 몇몇 사람들은 지방자치를 하면 오히려 더 안 좋게 생각하거나 도움이 줄면 지역이 힘들어 질까봐 중앙정부가 다 책임지는 제도를 원하는 사람도 적잖다. 하지만 지방자치는 지역의 특성을 잘 알고 있는 그 지역의 주민과 대표가 일을 결정하고 처리하기 때문에 좀 더 능동적이고 민주적이면서 효율적으로 일을 처리할 수 있다. 또한 주민의 권한이 높아짐과 동시에 각 지역을 효율적으로 발전시킬 수 있다.

대구시의 사례를 보면 느낄 수 있듯이 지방분권이 이루어져야만 온전한 지방자치를 할 수 있다. 대구시는 지난 2014년 혼자서는 거동이 불가능한 중증 장애인 지원서비스를 24시간까지 늘리는 사업을 시비로 추진하려했다. 하지만 중앙부처의 반대로 무산되었다. 무산된 이유는 서비스를 받는 사람과 받지 않는 사람사이에서의 형평성이 문제였다. 이와 같은 문제가 발생한 것은 다름 아닌 권한이 주민이 아닌 중앙정부에 편중되어 있어 지방정부는 주민과 연관된 사업 하나 마음대로 할 수 없는 것이었다.

따라서 지방자치를 하기 위해서는 중앙정부의 편중되어있는 권한을 지방정부에 이양하는 지방분권이 이루어져야하는 것이다.

마지막으로 다산 정약용 선생은 유언에서 “무슨 일이 있어도 사대문밖으로 이사 가지 말고 버텨야한다. 서울을 벗어나는 순간 기회는 사라지고, 사회적으로 재기하기 어렵다.”라고 하셨다. 그만큼 모든 권력의 서울 집중은 뿌리 깊은 것이고, 현재진행형이다. 그리고 그 권력의 집중으로부터 비롯되는 지역 간 불균형과 인구부족 현상 그리고 재정문제까지 더 이상 중앙으로의 권력 집중으로는 지역문제를 해결하고 주민들의 고충을 현실적으로 들어줄 수 없다. 지금 이 순간 지역의 존립을 위해 자치분권이 절실히 필요한 때이다.

중앙과 지방이 무조건 대립적인 관계라고 볼 수는 없지만 확실히 권력의 중앙 편재현상이 많은 부작용을 낳고 있다. 지방분권은 쉽게 이 지점에서부터 나아갈 수 있다. 왜? 라는 문제의식을 갖고 지방분권을 바라보는 것부터 시작해보자.

어느덧 민선 지방자치 21년, 이제는 각 지역의 특색과 실정에 맞는 행정을 펼치고 그 지역의 주민들이 책임의식을 갖고서 참여할 때 온전한 지방자치를 실현할 수 있으며, 대한민국이라는 한 국가가 잘 운영될 수 있을 것이다.

충청남도 대학생 정책기자단 자치분권팀
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