지난 7월 26일, 충남도청에서 ‘자치분권에 국가의 미래가 있고, 주민자치에 국민의 행복이 있다’라는 주제로 <지방분권 좌담회>가 개최되었다. 전국의 자치분권 전문가라고 불리는 사람들이 모여 자치분권이 진행되는 현황에 대해 토론형식으로 진행하였다. 좌담회는 총 6개의 테마로 구성되어 ▲지방분권형 개헌 논의 ▲재정분권 ▲지방분권을 통한 균형발전 ▲지방의회 ▲지방자치의 진정한 의미인 충남형 동네자치 ▲자치관할구역 조정 순으로 진행되었다.
이번 지방분권 좌담회의 토론 내용은 자치분권에 대한 전체적인 조감도라고 볼 수 있다. 따라서 좌담회에서 나온 이야기를 바탕으로 현재 자치분권의 법과 제도적 문제점들을 살펴 볼 것이다. 또한 이러한 문제점에도 불구하고 이루어진 자치 분권의 바람직한 사례를 소개하고자 한다. 구체적인 사례는 6가지 테마 중 가장 인상적이었던 ‘충남도의 균형발전’, ‘자치관할 구역 갈등 해결’에서 선정하였다.
헌법의 틀에 갇힌 자치
전문가들은 공통적으로 현재의 헌법 제117조, 118조의 지방자치 규정이 자치분권의 걸림돌이 되고 있다고 주장했다. 자치의 권한과 기능을 ‘법령 범위 안’으로 제한했기 때문이다.
▲헌법 제117조 ①항 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. ②항 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다. ▲헌법 제118조 ①항 지방자치단체에 의회를 둔다. ②항 지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치 단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.
위 2개 조항의 내용은 법 안에서만 그 효력이 나타난다고 보기 때문에 법(중앙정부)이 자치보다 위에 있다고 해석할 수 있다. 또한 조직 운영 사항을 법률로 정해 법이 존재해야 지자체가 있다는 것을 나타내고 있다. 따라서 전문가들의 의견은 분권형 헌법 개정을 바탕으로 자치 입법권과 조직권을 확보하여 획일적인 자치에서 벗어나 지역주권을 찾아야 한다고 수렴되었다.
재정분권의 문제는 누구 탓인가?
입법과 조직의 분권을 위해서는 분권형 헌법 개정이 필요하다고 앞서 언급했다. 그렇다면 지방 분권의 핵심요소인 재정의 분권은 어떻게 해야 될까?
현재 지방의 전국 평균 재정자립도가 50%밑으로 떨어졌다고 한다. 이것마저도 서울시와 같이 재정자립도가 높은 지역을 제외하면 군 10%, 시 30% 정도로 아주 낮은 수준이다. 지방재정은 지방세와 세외수입을 합쳐 20% 정도에 머무르지만 지출은 60%로 40%를 중앙정부 받아서 사용할 수 밖에 없는 구조에서 비롯되는 현상이다. 재정 자립도가 낮아지면 중앙정부에 의존하게 되고 좌지우지되며 지방 자체적으로 할 수 있는 일이 없어진다.
일례로 지난주 홍성에서 지방세가 인상되었다. 미 이행 시 지방교부세 페널티가 있어 ‘지방교부세법’에 따라 정부의 인상 권고 수준(가구당 1만원)을 준수해야 했기 때문이다. 뿐만 아니라 국고 보조금에도 문제가 있다. 국고 보조금은 국가가 지방에게 어떤 일에 돈을 쓰라고 지정하여 주는 보조금이다. 지방에서는 주민들의 복지를 위해 쓰기 원하는데 정부에서는 다른 일에 쓰게 만드는 것이다. 이는 자치가 아니라 관치(국가의 행정기관이 직접 맡아하는 행정)라고 전문가는 주장하였다. 이 밖에도 중앙정부에서 약속한 누리과정 보육예산, 복지예산, 기초연금 등의 의무강제 비용 때문에 지방의 재정은 더 부담이 커지고 있다고 한다.
지방분권을 통해 어떻게 균형발전 할 것인가
위와 같은 지방분권의 법과 재정의 제도적 문제점에도 불구하고 충남 내에서 균형발전을 이루려는 사례가 있다. 좌담회에서 지방분권과 균형발전의 관계에 대해서는 이견이 있었지만, 공통적으로 지방분권은 균형발전에 있어서 필수적인 것이라는 대에 대해서는 공감했다. 지방분권은 시·도간 자율책임을 높일 수 있고 중앙정부의 무리한 개입 대신 서로 상생방안을 찾을 수 있는 자율권을 갖게 한다는 것이다. 다음은 충청남도의 균형발전 사례이다.
충청남도의 균형발전 사례로 태안군의 ‘안흥항 해양관광자원 개발’로 들 수 있다. 그 동안 해양관광 수요의 증가에 대비해서 해양관광자원개발 해상인도교 건설공사는 2013년부터 사업을 시작해 2017년 이후 준공 예정인 사업비 18,080백만원(국비 9,000, 도비 4,500, 군비 4,580)이 들어가는 사업이다. 진행되는 장소는 충남 태안군 근흥면 신진도리~정죽리 일원이고, 공사는 현재 진행 중이다.
그 동안의 추진사항을 보면, 기본계획 수립 및 타당성 조사, 관련기관 및 관련법 협의를 완료하였고, 2015년에 공사를 계약하고 사업 착공하였다.
이 사업은 점차 증가하는 해양관광 수요 충족을 위해 해양관광자원의 연계 개발 및 기반시설 조성으로 해양관광 활성화와 지역균형 발전을 도모할 수 있다. 또한 안흥 신항과 구항을 연결하는 관광인프라 구축으로 침체된 지역의 경제 활성화를 도모할 수 있고, 태안해양문화재연구소와 안흥항의 연계노선 구축을 통한 관광자원화로 태안의 새로운 랜드마크 구축하는 효과를 가져 올 것이다.
지방자치법 개정을 통한 관할구역 경계조정 문제 해결? No!
우리 주변에는 같은 아파트 단지임에도 불구하고 행정구역의 경계가 다른 경우를 종종 볼 수 있다. 또한 당진？평택 매립지, 아산시 배방읍 등 과 같은 관할구역 경계문제의 사례가 존재한다. 행정자치부는 이러한 관할구역 경계조정 문제 해결을 취지로 지방자치법 개정안을 추진하는 중이다.
하지만 행정자치부 장관이 지방자치법 개정을 통해 중앙분쟁조정위원회의 심의와 의결을 거쳐 관할구역 경계를 변경하는 하는 것은 지방자치 근본을 훼손하는 것이라고 한다. 지방자치법을 개정하는 것이 중앙의 권한을 강화하는 꼴이 되기 때문이다. 따라서 지방자치를 임의적으로 조정하는 것은 잘못된 생각이며, 이를 일방적인 방식이 아닌 대화와 협의를 통해야 한다고 한다. 더불어 주인 의식을 갖고, 각 시？도가 공동으로 대응해서 자치권을 사수 하려는 노력이 필요하다고 했다.
논산시의 갈등조정 사례
관할구역 경계조정 문제의 바람직한 사례로 논산시의 충청유교문화원 건립 문제가 있다. 충청유교문화원 유치 분쟁에서 논산시는 일방적인 통보식 결정이 아닌 주민 간의 협의 조성과 갈등을 조정을 통해 문제를 해결 한 것이다. 충청유교문화원은 본래 노성면에 유치될 예정이었지만 연산면이 전통과 역사성을 근거로 건립부지 변경을 청원했다. 충청유교문화원은 사업비 280억(국비 30%,도비 35%, 시비 35%)이 들어가는 대규모 사업이었기 때문에 두 지역의 타협은 쉽지 않았다.
하지만 논산시는 중립적인 입장을 견지하고, 당사자 간 합의를 최우선으로 하는 모습을 보였다. 합의가 이루어지지 않을 경우를 대비해 논산시 주도로 입지선정위원회를 구성했으며 주민 당사자들의 참여를 최대로 하기위해 노력했다. 두 후보지역 추진위원회 관계자가 위원회에 직접 참석하여 자기 지역의 유치논리를 설명하도록 하는 기회를 준 것이다. 결국 최종 부지는 노성면으로 결정되었지만 장기적 관점의 대안사업을 제시함으로써 갈등을 최소화 하고 양 지역의 상생 발전을 도모했다고 볼 수 있다.
노성면으로 결정되기까지 많은 갈등이 있었다. 해결 과정에서 주민 간 갈등이 심화되기도 하고, 사업부진에 따른 문화체육관광부, 충청남도의 대외적 압박이 있었다. 하지만 좌담회에서 이야기 한 것처럼 가장 중요한 주민의식을 존중하고 주민참여를 끝까지 견지했던 지방자치단체 공공갈등관리의 모범적 사례로 보여진다.
좌담회로 본 자치분권의 현재와 미래
지방자치가 시작 된지 21년, 하지만 지방분권의 운영은 미흡했다. 오히려 법과 제도적으로 중앙집권에 유리한 양상을 보이는 것이 지금의 현실이다. 그렇기 때문에 진정한 지방분권으로 나아가기 위해서는 정부의 통보식의 법 제정이 아닌 서로의 의견을 맞추어 가는 공론의 장이 필요하다. 또한 고유한 지역주권을 인정하고 다양성을 존중하여야 한다. 각 지방의 분쟁을 해결함에 있어서 중앙 정부의 획일적인 방법이 아닌 주민투표제 등을 통한 지역 주민들의 참여를 독려하고 존중해야 할 것이다. 논산시의 경우처럼 주민의 협의로 안 된다면 시·도 주관의 분쟁조정위원회에서 해결 할 수 있도록 점진적으로 나아가는 자의적인 해결방안을 찾아야 한다.
마지막으로 우리는 ‘나’ 부터 주권의식을 갖는 주인의식을 함양해야 한다. 작게는 내 주변의 일부터 관심을 갖고 방관하지 않는 자세가 요구된다.
충청남도 대학생 정책기자단 자치분권팀
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