주민자치 뒷받침을 위한 주민세 개편 방안

본고는 유태현, □지방분권 지원을 위한 지방세 강화 방안—(가칭)주민자치세 도입을 중심으로□, 『2015 상반기 한국지방세협회 춘계학술대회 발표논문집』, 한국지방세협회, 2015.4를 수정 보완하는 방식으로 작성하였다.

유태현(남서울대)

Ⅰ. 시작하는 글

모든 것이 불투명하고, 미래의 변화를 가늠하기 쉽지 않은 격변의 시대이다. 1997년 IMF 외환위기 이후 전 세계 경제는 침체의 양상을 떨어내지 못하고 있다. 경기둔화는 일시적 현상이 아니고 만성화의 징후를 드러내고 있다. 이런 가운데 저출산 고령화의 심화에 따라 사회전반에 걸쳐 예상치 못한 폭풍이 몰아치고 있다.

경기침체가 일자리 축소로 이어지면서 청년실업은 심각한 사회문제가 된지 오래되었다. 한편 현재 추세로 저출산 고령화가 진행되면 2031년에 이르러서는 총인구 감소 사회로 진입하고, 인구 절벽의 위기에 봉착할 것으로 예상되고 있다.

국방일보(2015년 5월 27일자 기사, http://kookbang.dema.mil.kr/kookbangWeb)에 따르면 우리나라의 조(粗)출생률(인구 1000명당 출생아 수)과 합계출산율(여자 한 명이 평생 낳을 것으로 예상되는 평균출생아 수)은 전 세계 최하위권에 속한다.　우리나라의 2014년 합계출산율은 1.21명으로 경제협력개발기구(OECD) 회원국 가운데 최하위이다. 세계은행 보고서(World Bank)에 따르면 우리나라는 2040년까지 노동가능 인구(15~64세)가 15% 이상 격감할 것으로 전망되고 있다. 또한 국제통화기금(IMF) 보고서는 이민자가 많지 않은 우리나라는 1980년대 이후 출생률이 떨어지면서 생산인구가 급감하고 있다는 분석을 내놓고 있다. 한편 노령화의 급속한 진행에 따라 2018년 고령사회(65세 이상 14%), 2026년 초고령사회(65세 이상 20%)에 진입할 것으로 예상되고 있다.

이와 같은 사회경제 환경변화의 영향으로 젊은이들은 결혼을 주저하고 있으며, 출산을 기피하는 현상이 뚜렷하게 나타나고 있다. 뿐만 아니라 노령화의 급속한 진전이 사회복지비의 급증으로 이어지면서 중앙정부와 지방자치단체의 재정여건 악화를 부채질하는 가장 큰 원인이 되고 있다.

저출산은 인구수의 감소와 인구 질의 저하를 초래함으로써 경제성장 동력을 약화시키는 부정적인 영향을 미치고 있다. 저출산에 따라 인구가 감소하면 내수시장을 위축시키고, 생산가능인구를 줄임으로써 노동공급의 감소, 소비와 투자 위축, 재정수지 악화 등을 불러일으켜 경제성장률을 떨어뜨릴 수밖에 없다.

고령화는 연금수급자를 빠르게 증가시키고 있으며, 또한 의료비를 비롯한 노인부양비가 눈에 띄게 늘어남으로써 이전과 비교하여 중앙과 지방 모두 감당하기 어려운 재정부담에 직면해 있다. 이런 까닭에 늘어나는 사회복지부담을 어떻게 감당하느냐는 중앙과 지방재정 모두에 걸쳐 최대 현안과제가 되고 있다.

작금의 난관 극복을 위해 국가와 지방은 적극적인 역할을 수행해야 한다. 국가는 경기활성화에 최선을 경주해야 하며, 아울러 변화된 사회 환경에 능동적으로 대처할 수 있는 시스템을 구축해야 한다. 한편 지방자치단체는 사회경제 여건변화에 따른 재정적 어려움에 대응하여 자체재원 중심의 세입 틀을 갖추어야 하며, 세출 절감을 이끌 실효성 있는 대책을 마련하여 지속적으로 시행해야 한다. 그런데 이와 같은 조치들은 저출산 고령화의 거대한 흐름에 따라 발생하는 재정부족을 메우는 임시적 처방에 불과할 뿐이며, 그에 대한 근본적인 대책은 아니라고 할 수 있다.

고령화는 소득수준의 향상, 의료보건의 발달 등에 힘입어 나타나는 자연스러운 현상이라는 점에서 보면 거스를 수 없는 흐름일 수 있다. 반면 저출산은 합리적인 대응을 통해 줄일 수 있는 여지가 있을 것이다.

오늘날 우리 사회의 젊은이들을 가리켜 3포 세대(연애·결혼·출산 포기), 5포 세대(3포+대인관계, 내 집 마련 포기), 7포 세대(5포+꿈·희망 포기)라고 부른다. 참으로 안타까운 현실이 아닐 수 없다. 이들의 결혼을 머뭇거리게 하는 요인으로 고비용 혼례 문화, 일자리, 보육, 주거, 교육비 등이 지목되고 있다. 특히 높은 사교육비 부담은 아이 낳기를 주저케 하는 최대 원인이라고 한다.

한 세대 이전만 해도 우리나라의 많은 가정이 3명 안팎의 아이를 양육했고, 그 아이들은 오늘날과는 다른 방식으로 길러졌다고 할 수 있다. 그 시절에는 어느 집에 아이가 태어나면 그 집안의 귀한 자식을 넘어 이웃도 함께 돌보는 훈훈한 정이 함께 작동하였다고 할 수 있다. 식사 때가 되면 어려운 생활 속에서도 다른 집 아이에게 밥을 먹이는 일이 흔했다. 또한 자기 집 아이뿐만 아니라 다른 집 아이가 잘못하면 어른들은 꾸짖었고, 아이들은 자신의 행동을 부끄럽게 여기는 분위기는 분명히 있었다. 산업화의 물결 속에 도시화, 핵가족화가 가속화하면 이제 이런 모습을 우리 주변에서 찾아보기가 어려워졌다.

이와 관련해서는 도시와 농촌 간에 차이가 존재했으며, 상대적으로 농촌지역에서 이런 양상이 보다 뚜렷했다고 할 수 있다. 하지만 적어도 그 시절에는 아이의 성장에 마을 또는 동네차원에서 관심을 기울인 것은 분명했다고 할 수 있다.

지방자치는 그 지역의 특성과 구성원의 의견을 반영하여 바람직한 지역상(地域相)을 설정하고, 그것을 이루어 나가는 과정을 말한다. 이런 정의(定義)에도 불구하고 우리나라의 지방자치는 주민이 선출한 자치단체장과 지방의회 의원이 지역 살림을 맡아 수행하는 제도 정도로 인식되는 경향이 강하다. 이는 직접적 당사자인 주민 중심의 지방자치와는 거리가 있는 방식으로 지방자치가 운용되고 있다는 것이다. 지역주민들 입장에서 소망하는 진정한 지방자치는 그들이 사는 곳이 외형적 시설 확충으로 생활이 편리해지는 것을 넘어 매일 매일 마주보는 이웃과 따뜻한 온정을 교감하면서 상호존중하고 배려하는 공간으로 탈바꿈하는 변모일 것이다.

지방자치는 지역의 역할 내지 위상이 과거보다 강화되어야 한다는 정도를 넘어 지역이 주체적으로 지역주민의 의견을 수렴하여 발전상(發展相)을 정립하고, 그것을 구현할 수 있는 분위기와 환경을 구축해 나아가는 과정을 가리킨다. 지방화는 지역주민이 소망하는 방향으로 지역을 다듬어 가는 과정이기 때문에 국민(주민) 삶의 질 개선을 궁극적인 목적으로 한다고 할 수 있다.

본고는 지방자치의 원활한 시행을 뒷받침할 재정지원 체계 구축과 관련하여 현행 주민세의 발전방안을 제안하는 것을 목적으로 하고 있다. 이런 목적에 따라 먼저 제2장에서는 지방자치의 기저를 형성하는 동네자치의 실태와 개선과제에 대해 알아보았다. 제3장에서는 우리나라 지방세입 체계의 실태를 점검하고, 향후 새로운 지방재정 틀의 정립방향에 대해 정리하였다. 제4장에서는 지방자치를 돕는 재정기반으로서 주민세의 발전방안을 제안하였다. 마지막으로 제5장에서는 앞에서 언급한 결과에 근거하여 결론을 맺었다.

Ⅱ. 동네자치의 현실과 개선과제

1. 지방자치의 본질

지방자치의 유형은 크게 단체자치(團體自治)와 주민자치(住民自治)로 구분된다. 단체자치는 지방자치단체(地方自治團體)가 국가로부터 독립하여 일정한 지역을 관할하면서 그곳의 행정서비스 수준 등을 결정하고, 주민들이 제안하는 여러 요구를 처리하는 방식으로 운용된다. 반면 주민자치는 지역주민이 그 지역 사회의 정치와 행정을 스스로의 책임 하에 처리하는 경우를 말한다. 우리나라 헌법은 단체자치와 주민자치를 포괄하여 지방자치를 허용하고 있다.

지방자치는 지역 구성원들이 제기하는 다양한 의견을 수합하여 그 지역의 발전상을 정립하고, 그것을 지속적으로 이루어나가는 과정이라고 할 수 있다. 이는 지방자치가 온전하게 구현될 수 있기 위해서는 일정 지역의 확보, 주민의 관심과 참여, 지역발전상의 설정 등이 요구된다는 것이다. 지방자치는 궁극적으로 그 구성원의 관심과 참여를 통해 자리매김하게 되며, 그것을 뒷받침하는 재정에 의해 견실한 실행을 담보할 수 있게 된다.

지방자치가 실효성 있게 추진될 수 있기 위해서는 다음과 같은 요건이 뒷받침되어야 한다. 첫째, 지역이 중요하다는 인식의 확산과 더불어 지역 스스로 발전을 모색해 나갈 수 있는 능동적이고 주체적인 자세의 고양이 필요하다(지역의 자기 주도적 발전 역량의 확충). 둘째, 지방자치는 지역만의 문제가 아니기 때문에 중앙과 지방이 서로 협력하는 틀을 마련해야 하며, 여기에 더하여 지역(지방) 간의 합리적인 네트워크의 구축도 매우 긴요하다(중앙과 지방간, 지방 상호간 협력체계의 구축). 셋째, 각 지역이 중앙정부의 간섭 등으로부터 자유롭게 당면한 문제를 자발적으로 해결하는 한편 독자적으로 주도적인 발전을 도모할 수 있도록 독립적 위상과 권한을 부여받아야 한다(명실상부한 지방분권의 실현). 넷째, 지역이 필요로 하는 다양한 사업의 시행을 뒷받침할 수 있도록 튼실한 재정여건의 확보가 요구된다(튼튼한 재정기반의 마련).

이는 자치의식을 말한다. 덧붙여 말하면 지방자치의 구현을 위해서는 지역의 위상을 제고시키는 노력과 더불어 지역 스스로 발전을 이루겠다는 자치의식의 고취가 중요할 수밖에 없다.

그 이외 지방자치의 공고화를 위해서는 주민의 지역문제에 대한 자발적 참여 유인(주민참여제도의 개선), 집행기관(지방자치단체장)과 지방의회 간 조화 모색, 지역 간 건전한 경쟁의 유도와 상호 발전의 견인 등의 조치도 강구해야 할 것이다.

진정한 지방자치는 그 지역에 거주하는 주민들이 서로 교감하면서 지역의 현안을 고민하고, 의견개진을 통해 더 나은 지역발전을 모색해 나아갈 때 가능할 것이다. 이런 측면에서 보면 지방자치는 주민들이 친밀하게 소통할 수 있는 범위 내에서 이루어져야 지역주민이 함께 참여하는 방식으로 운용될 수 있다. 이는 동네를 단위로 하는 주민자치(마을자치 또는 동네자치)를 통해 풀뿌리 민주주의의 실천을 이끌 소망스런 지방자치의 실현을 기대할 수 있다는 것이다.

통상 지역사회 형성 위한 최소의 전략적 공간단위가 동네(neighborhood)라고 할 수 있다. 선진국에서는 지역사회 거버넌스 형성을 위한 효과적인 단위를 ‘동네’로 보고, 다양한 동네거버넌스에 관한 담론이 펼쳐지고 있다.

안성호·곽현근, □충청남도 주민자치를 위한 동네거버넌스 실천과 전략□, 『충남리포트 131호』, 충남발전연구원, 2014. 10. 2, p.2.

현재 우리나라의 지방자치는 제도 운용에 치우친 측면이 강하다. 진정한 지방자치는 무엇인가에 대해서는 다양한 견해가 존재할 수 있을 것이다. 이와 관련하여 동네 또는 마을의 주민들이 서로 돕고 희로애락을 함께 했던 과거의 생활 모습이 우리식의 지방자치일 수 있다. 오늘날 우리가 겪는 많은 어려움의 주요 원인 가운데 하나로 이전 우리 선조들이 보여주었던 삶의 방식 퇴조를 들 수 있다. 인간 소외는 본질적으로 무관심에서 비롯된다고 할 수 있다. 한 세대이전에는 적어도 지금보다는 인간 소외가 엷었다고 할 수 있는데, 그때는 지금보다 훨씬 이웃 간, 가족 간에 서로를 염려하고 귀하게 여겼다고 할 수 있다.

젊은이들이 따뜻한 온기를 느끼며 인간의 정을 교감할 수 있는 공간이 점점 사라지고 있다. 가족 간 친밀도가 어느 순간 이전보다 약화되었고, 이웃은 단순히 자기의 주변에 거주하는 사람들을 가리키는 의미로 전락하였다고 해도 과언이 아니다. 이렇게 변화된 환경 속에서 사는 젊은이들이 결혼에 머뭇거리고 자식 낳기에 두려워하는 것은 당연할 수 있다. 이런 상황이 심화되면서 인구가 지속적으로 감소하고 있으며, 이에 따라 향후 국가 존립 자체가 위협하는 지경에 이르렀다.

저출산과 노령화의 문제를 해소할 수 있는 큰 틀의 대책 마련이 시급한 실정이 아닐 수 없다. 이와 관련하여 동네 또는 마을자치의 재해석과 그 강화 방안을 모색할 필요가 있을 것이다.

동네 또는 마을자치는 특별시, 광역시, 도의 광역자치단체와 시, 군, 자치구의 기초자치단체에서 이루어지는 광범위한 지역운용체계를 의미하는 것이 아니라 각 주민(개인)이 거주하며 생활하는 그 동네와 마을 단위이의 공동생활 운용 틀을 가리킨다. 따라서 동네자치와 마을자치는 바로 이웃한 사람들끼리 서로 돕고 의지하며 소통하는 공동체 삶을 꾸려나가는 것을 말한다. 이는 구성원들이 정서적 안정감과 소속감을 공유하면서 공동생활을 영위하는 체계라고 할 수 있다.

과거 우리의 삶을 되돌아보면 같은 동네(마을)에 거주하는 사람들은 빈번하게 교류하면서 서로를 염려하는 정서가 있었기 때문에 어떤 이웃이 어려운 일, 험한 일을 겪으면 위로하고 돕는 따뜻한 온기가 흘렀다고 할 수 있다. 그러나 지금은 도시지역은 물론 농촌지역까지 이웃 간 단절 현상이 깊어지고 있다. 같은 공간에 거주하는 이웃들이 지역에 대한 소속감과 정서적 유대를 형성하지 못하고 있는 상황에서 지역발전을 위한 공동의 목표를 설정하거나 그것의 실행을 추진하면 그 성공을 기대하기 어려울 수밖에 없다.

지역의 붕괴와 저출산 및 고령화에 따른 사회 전반의 변화에 대처하는 방안으로 동네와 마을에서 생활하는 주민들에게 사는 곳을 자랑스럽게 여기는 소속감을 불어넣고 서로 깊은 정을 교감하는 환경 만들기에 참여하도록 유인하는 대책의 마련이 요구된다. 이는 이웃 간에 집단적 소속감을 갖고 서로를 배려하고 돕는 동네자치 또는 마을자치의 추진이 필요하다는 것이다.

도나 광역시(특별시 포함)가 그곳에 거주하는 주민을 위해 자치를 시행하는 것이 필요하고 중요함은 물론이다. 마찬가지로 시, 군, 자치구의 지방자치가 의미를 갖는 것도 부인하기 어렵다. 하지만 광역과 기초자치단체 차원의 지방자치는 실제 주민 입장에서 보면 막연하거나 관심 대상이 아닐 수 있다. 주민 입장에서 보면 그 지역을 활성화하기 위한 기관의 유치, 새로운 제도의 도입보다는 자신이 살고 있는 마을의 낡은 도로를 보수해주거나 마을의 환경개선을 돕는 조치에 더 관심이 클 수 있다. 이는 현실적으로 주민들은 광역자치단체와 기초자치단체의 자치보다는 동네자치 또는 마을자치에 관심을 기울이게 된다는 것이다.

동네자치 내지 마을자치의 확산과 자리매김은 오늘날을 살아가는 우리에게 사람 간의 정을 재인식시키는 한편 서로 돕는 분위기를 조성할 것으로 전망된다. 그렇게 되면 젊은 세대는 아이를 낳아도 함께 양육할 수 있는 여건을 갖추게 됨으로써 저출산을 줄이는 효과를 기대할 수 있을 것이다. 또한 같은 동네에서 생활하는 노령층을 배려하고 섬기는 풍토가 정착될 경우 동네 차원에서 고령화 문제에 공동 대처하는 기제의 마련이 가능할 것으로 예상된다.

이를 위해서는 동네 또는 마을 단위에서 어린이의 육아를 돕는 공동 시설과 그와 관련한 시스템이 구비되어야 함은 물론이다. 동네자치와 마을자치가 바람직한 방향으로 추진될 경우 이런 여건이 구축될 수 있을 것이다.

2. 지방자치의 성과

우리나라는 1995년 민선자치1기 출범 이후 20년 동안 환경변화에도 불구하고 중앙–지방 간 분권화에 노력이 기울여졌으며, 지방과 주민을 위한 양질의 서비스 공급을 통해 주민자치의 토대가 보다 강화되었다고 할 수 있다. 지난 20년간 지방자치가 미친 영향으로 다음을 지적할 수 있다.

우리나라는 제헌 헌법(1948년 제정)에 지방자치제도의 실시를 명시하였지만 여건의 미숙성으로 말미암아 1952년에 이르러 비로소 지방자치를 시행할 수 있었다. 그러나 1961년에 5․16 군사정변이 발생하면서 지방자치는 잠정 중단되었다. 이후 30년간의 단절을 거쳐 1991년 지방의회 의원선거가 이루어지면서 다시 부활하였고, 그리고 1995년에 지방자치단체장을 주민이 직접 선출하는 민선자치1기가 시작되면서 명실상부한 지방자치시대를 열었다. 2015년 현재 민선자치6기가 진행되고 있기 때문에 우리나라의 본격적인 지방자치는 20년을 넘어섰다.

이하의 내용은 행정자치부, 『지방자치 20년 평가위원회 제2차 회의 자료』, 2015.5, pp.10-12를 정리하였다.

첫째, 그간 지방자치는 민주주의의 이념을 실천하고, 민주주의의 훈련장과 민주주의 방파제의 역할을 하는 한편 정국 안정에 기여한 것으로 평가된다(정치적 효용성 측면). 또한 지역실정 부합행정, 정책의 지역적 실험, 분업을 통한 효율행정, 지역종합행정 등에 토대를 제공함으로써 주민편익 위주의 행정서비스 공급과 지역특성화 개발전략 구현을 측면 지원했다고 하겠다(행정적 효용성 측면). 이런 점들을 고려할 때 우리나라의 지방자치는 사회 전반에 걸쳐 능률성과 민주성을 신장하는 역할을 하였다고 할 수 있다.

둘째, 지방자치가 국가발전을 이끌어 냈는가, 주민복리 증진과 지역경쟁력 강화를 이루었는가에 대해서는 그간의 변화를 감안할 때 긍정적인 측면이 적지 않았다고 하겠다(국가발전 측면).

셋째, 현 시점에서 볼 때 지방자치권은 아직 미흡하고, 보충성 원칙에 입각한 기초자치단체 중심의 자율적 자치운영은 원활하지 못하다는 지적을 받고 있다. 또한 획일적 자치제도 운영에 따라 고비용 저효율의 문제를 드러내고 있다. 집행기관의 대 주민 대응성 향상 및 지역경제 활성화 노력에도 불구하고 지방자치단체 내부적으로 책임성과 협력역량이 취약하기 때문에 지방 스스로 지역의 문제를 해결해 갈 수 있는 기반을 강화하는 보완이 요구된다. 한편 주민참여 및 참정에 대한 제도적 개선이 이루어졌지만 주민 및 지역의 이기주의가 여전히 발생하고 있으며, 주민밀착형 행정서비스 공급 수준이 낮고, 지역공동체의 참여역량도 부족한 실정이다. 이상을 정리하면 지난 20년간 우리나라의 지방자치는 지방 자치권을 보장하고, 보충성과 근접성의 가치를 준수하는데 기여한 것으로 볼 수 있다. 하지만 아직 선진화된 지방자치와는 거리가 있기 때문에 지속적인 개선을 이루어나가야 할 것이다(지방자치 원칙의 준수 측면).

넷째, 국민의식 조사에 따르면 민선 지방자치 20년의 세월이 흘렀지만 지방자치에 대한 국민들의 관심과 만족도는 크게 향상되지 않았다는 결과가 제시되고 있다. 하지만 그 필요성에 대해서는 공감대가 비교적 넓게 형성된 것으로 파악되고 있다(지방자치에 대한 인식 측면).

현재 우리나라는 저출산·고령화, 저성장 등 이전과 달라진 변화된 환경에 적응해야 하는 과제를 안고 있다. 이러한 새로운 환경에 맞추어 미래 지향적인 지방자치의 구축을 위해 다음과 같은 방향에서 개선이 모색되어야 할 것이다.

첫째, 향후 우리나라 지방자치는 수직적 분권체제를 가속화해야 하며, 아울러 지방자치 주체 간 수평적 협력을 보다 강화해야 한다. 이를 위해서는 지방 중심적 분권적 구조의 구축, 다양성 있는 자치제도 운영 및 주민선택성 확대, 수요자인 주민 중심의 지방자치 구축 등이 지속적으로 추진되어야 한다. 특히 저출산·고령화·저성장 시대, 다문화사회의 구축 및 통일 대비라는 수요변화에 부응하기 위해 탄력적인 지방자치제의 기반(기관구성 다양화, 서비스 전달체계의 대전환, 참여거버넌스의 확대 등)을 강화하는 실질적인 대책을 마련하고 실행해야 할 것이다.

둘째, 지방자치가 주민의 생활 속에 온전하게 자리매김함으로써 지역사회의 행복 수준을 향상시키는 근간 틀이 되어야 한다. 이를 위해서는 지방자치가 실천의 원리로 인지되어야 하고, 주민 중심의 동네자치·마을자치·공동체자치를 생활자치의 핵심으로 착근시켜야 한다(동네자치·마을자치·공동체자치). 또한 지역 중심으로 자율성과 책임성이 발휘되는 지역자치가 활성화되어야 한다(지역자치). 나아가 주민의 행복과 지역의 풍요로움을 담보할 수 있는 지역경제를 중심으로 하는 경제자치의 구현에 적극적인 관심을 기울여야 한다(경제자치).

향후 우리나라의 지방자치는 그 본래적 가치에 부합하게 주민복리 증진과 지역경쟁력 강화를 통해 국가발전을 이끄는 중추 기제의 역할을 보다 강화하는 방향으로 운용되어야 한다. 이는 제도 중심의 자치와 공급자 중심의 자치가 아닌 생활자치·지역자치·경제자치와 수혜자 중심의 자치를 해야 한다는 것이다.

3. 동네자치의 구분과 사례

1) 동네자치의 구분

주민자치는 그 대상이 되는 지역범위를 어떻게 설정하느냐에 따라 여러 유형으로 나뉠 수 있을 것이다. 그 대상지역을 광역자치단체(특별시, 광역시, 도), 기초자치단체(시군구), 행정구역(읍면동), 동네로 구분할 경우 이는 각각 광역자치, 기초자치, 읍면동 자치, 동네(마을)자치에 해당한다고 하겠다.

이와 같은 자치의 유형 가운데 가장 범위가 좁은 것이 읍면동 자치 또는 동네자치라고 할 수 있다. 일부 연구에서는 읍면동을 단위로 이루어지는 자치를 읍면동 동네자치로 정의하고, 세부적으로 그 방식을 읍면동 단위의 자치정부에 의한 자치와 그 지역에 거주하는 주민들의 결사(結社)에 의한 자치로 구분하고 있다.

이상의 내용은 안성호, □세계화 시대의 동네자치□, 『열린 충남 66호』, 충남발전연구원, 2014. 4, p.17을 요약하였다.

우리나라는 1961년 읍면자치가 폐지되기 이전에는 오늘날 대부분의 선진국처럼 읍면동 수준의 동네자치가 시행되었다. 읍면동이 자치단위의 지위를 잃게 됨으로써 동네자치는 주민결사체에 의해 자발적으로 추진되거나 중앙정부 또는 지방자치단체의 지원을 받아 마을 만들기, 코뮤니티 비즈니스, 도시재생사업 등의 형태로 추진되고 있다. 그 가운데 주민결사체 방식의 대표적인 사례로는 서울 마포구 성미산공동체, 홍성군 홍동면 풀무공동체, 제주도 가시리 마을 만들기, 아파트 자치회 등을 들 수 있다. 한편 충청남도는 민선5기부터 공모사업 방식으로 동네자치 안착을 위한 여러 지원을 시행함으로써 동네자치의 활성화를 선도하고 있다.

이는 연구자의 임의적 구분이기 때문에 얼마든지 다른 분류가 존재할 수 있음은 물론이다.

2) 충청남도 사례

충청남도는 주민의 복리 증진과 지역공동체 형성 촉진을 위해 주민자치 시범공동체를 선정하여 주민의 자율적 참여를 유도하는 노력을 기울이고 있다. 주민자치 시범공동체는 풀뿌리 민주주의의 실현과 직접적으로 연계된 읍면동과 마을(동네)을 그 관할 범위로 설정하고 있다. 이는 동네 또는 마을 단위에서 자치의 성과를 고양하고, 주민이 사는 생활공간에서 지방분권을 실천하고자 하는 취지를 함께 담고 있다고 할 것이다(동네자치의 추구).

<표 2> 충남도의 동네자치 컨설팅 효과(시범지역 사례)

대 상	동네자치 컨설팅 이전	주요내용
공주 반포면	주민자치회장·위원 대다수 교체로(71%) 위원간 갈등 발생	▪위원간 화합을 위한 사업추진단 구성(8인) → 내부적 갈등 해결 ▪자치회 운영 핵심 위원(3명) 발굴 → 동학사 축제 복원 등 지역발전을 위한 협조 분위기 조성
부여 초촌면	주민자치 관심 부족 (위원공모시 응모 전무)	▪관 의존 탈피, 자치회 중심 운영(회의, 사업 등) ▪마을자산(선사유적) 활용, 주민참여 축제기획 → 주민설명회시 200명 참여 관심유도
보령 청라면 음현마을	사업(예산) 위주로 마을운영, 장기비전 부족한 상황	▪주민간 의견·논의 구조 마련으로 공동체 형성 필요 공감 → 주민희망사업 결정 → 제1회 충남 행복마을콘테스트 장려상 수상
당진 송악 e편한세상 아파트	아파트 단지 내 주민 간 소통․화합 부족	▪주민의견 수렴, 공통관심사항 도출 (자율방범대구성, 관리비절감 EM만들기 등) → 2014 당진시 녹색아파트 선정

자료: 한국자치학회, 『2014 충청남도 주민자치회 컨설팅(결과보고서 2014.5~12)』, 2014.2.

충청남도는 2014년도에 11곳을 동네자치 대상으로 선정하여 지역특성을 반영한 지방자치가 이루어질 수 있도록 컨설팅을 추진하였다. 읍면동을 대상으로 하는 동네자치는 [지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제27조~제29조]를 추진근거로 하여 시행하였다. 그 대상 지역은 천안시 원성1동, 아산시 탕정면, 논산시 벌곡면, 예산군 대흥면, 공주시 반포면, 부여군 초촌면, 서천군 서면의 7개소이다.

충청남도의 2014년도 동네자치의 대상 지역과 그 성과는 <부록>을 참조하기 바란다.

한편 마을을 대상으로 하는 동네자치는 도시형과 농촌형을 구분하여 실시하였고, 이는 [지방분권 촉진에 관한 조례]와 [민선6기 공약사항]에 근거를 두었다.

도시형 아파트 (서산 센스빌, 당진 송악 이편한세상)

농촌형 마을 (보령 청라면 음현마을, 공주 반포면 사봉마을)

충청남도는 선정된 11곳의 동네자치 대상지역이 지역의 실정을 반영하여 자치의 성과를 거둘 수 있도록 맞춤형 컨설팅을 실시하였다. 구체적으로 충청남도는 대상지역을 읍면동과 마을로 구분하여 동네자치와 관련하여 그 실행 성과를 제고하기 위한 컨설팅을 추진하였다.

11곳 동네자치 대상지역은 컨설팅을 통해 다음과 같은 효과를 거둘 수 있었다.

첫째, 컨설팅 과정에서 소통과 이해를 통해 지역주민 간, 주민자치 위원 간 갈등을 타개할 수 있는 계기를 마련하였다.

둘째, 지역실정을 바르게 확인하고 향후 지역발전상 정립을 위한 방향설정의 모티브를 제공하였다.

셋째, 지역발전을 위해 향후 어떤 노력과 조치가 필요한가를 확인하였다.

충청남도는 2014년의 성과를 바탕으로 2018년까지 도내 행복 자치공동체 100곳을 조성할 계획이다(충남형 동네자치공동체 100곳 육성). 이는 자치공동체 회복이 환경, 청소년, 빈부격차, 노인문제 등 지역 문제를 해결하는 중요한 열쇠라는 인식을 바탕으로 하고 있다. 2015년에는 자치공동체 15곳 육성을 목표로 상반기 내 도내 50개 마을에 대한 자치역량 조사를 실시하고 이를 토대로 충남형 주민자치 실행 모델을 개발해 시범 적용할 예정으로 알려져 있다.

국제뉴스 2015년 3월 15일자 기사

4. 개선과제

본 절은 한국자치학회, 『2014 충청남도 주민자치회 컨설팅(결과보고서 2014.5~12)』, 2014.2, p.5를 정리하였다.

충청남도의 11곳 동네자치 대상지역에 대한 컨설팅 결과에 따르면 각 읍면동 주민자치위원들은 기존의 주민자치위원회 때보다 훨씬 더 적극적인 관심과 참여로 이전에 선정되었던 주민자치사업을 성공적으로 실행하고자 하였다. 나아가 달라진 위상과 격상된 주민자치회의 기능에 따라 주민자치위원들의 자치 마인드 및 사업 실행력이 향상되었다는 평가를 받고 있다.

좀 더 구체적으로 살펴보면 충청남도는 컨설팅을 통하여 주민자치회 스스로 지역 유관단체들을 대표하는 지역주민 대표기관으로서 자리매김을 할 수 있도록 동력을 제공하는 등 충남형 주민자치 모델의 정착에 정성을 기울였다. 하지만 그럼에도 불구하고 충남의 11곳 동네자치 대상지역 주민자치위원들의 상당수는 오랜 관주도의 관행에 익숙하여 소극적인 태도를 보였다. 아울러 취약한 재정여건 때문에 동네자치의 원활한 추진에 필요한 만큼의 예산을 충실하게 확보하지 못하는 한계를 드러냄으로써 장차 가장 큰 과제로 지목되었다.

물론 충청남도는 충남형 주민자치 모델의 대표 브랜드 사업을 발굴하여 선택과 집중을 실천함으로써 전국 31개 시범 사업 가운데 최고의 영예인 대통령상을 받는 등 다른 지역과 뚜렷이 구분되는 성과를 거두었다.

충남형 주민자치 모델의 가장 큰 특징은 주민참여를 바탕으로 하는 풀뿌리 자치의 활성화라는 평가를 받고 있는데, 이를 강화하기 위해서는 향후 다음과 같은 노력이 배가되어야 할 것이다.

첫째, 주민자치위원들만의 주민자치회가 아니라 더 많은 주민들의 참여와 관심을 바탕으로 하는 주민자치회의 결성과 운용이 모색되어야 한다.

둘째, 행정자치부가 주도하는 주민자치회가 성공적으로 정착하려면 현실적으로 적절한 시간과 예산이 필요하기 때문에 단순히 시범사업 모델로서의 일시적 사업이 아니라 지속적인 지원이 이루어져야 한다.

셋째, 정부의 획일적인 지침보다는 행정과 재정지원, 공간 및 유급간사의 지원 등 주민자치(동네자치)의 내실화를 위한 대책의 마련과 시행이 필요하다.

넷째, 주민자치위원의 위상을 확고하게 정립해서 긍지를 갖고 봉사할 수 있도록 법적인 제도의 뒷받침이 요구된다.

다섯째, 향후 충청남도 주민자치회의 무궁한 발전을 위하여 바람직한 주민자치위원의 선정 방법에 대해 검증할 수 있는 제도가 강구되어야 한다.

Ⅲ. 우리나라 지방세입 체계의 실태와 새로운 지방재정 틀의 정립

본 장은 유태현, □미래지향적 지방세제 구축방향□, 「2015 한국지방세학회 동계학술세미나 발표논문집」, 한국지방세학회, 2015.2.26.의 관련 부분을 그대로 인용하였다.

1. 현행 지방세입 시스템의 한계

각 지역이 주민의 선호를 반영하여 필요한 지방공공서비스를 공급할 수 있는 체계를 구축하는 것은 지방자치의 원활한 시행을 이끄는 근간에 해당한다. 이는 지역주민이 자율적으로 지방공공서비스 공급을 결정하면서 동시에 그에 따른 재정 부담을 지는 시스템을 마련하는 것을 말한다.

이러한 시스템이 갖추어지면 지역주민들은 지방공공서비스로부터 얻는 편익이 자기의 부담에 부합하는지를 평가하게 되고, 그들이 지는 부담보다 더 큰 편익을 창출하는 지방공공서비스 공급이 이루어질 수 있도록 협력하게 됨으로써 지방공공서비스의 효율적 공급이 달성될 것이다.

지역주민이 얻는 편익과 그에 따른 부담 간에 균형을 추구하는 지방재정 운영체계는 그 성격상 자율과 책임의 지방재정 운용 메커니즘으로 이어진다. 자율과 책임의 지방재정 운용 메커니즘은 주민들로 하여금 자신들이 향유하는 지방공공서비스에 대해서는 자신들이 그 대가를 부담해야 한다는 인식을 가질 때 실현될 것이다. 이런 여건이 조성되어야 지방세가 조세가격(tax pricing) 기능을 충실하게 수행하는 것이 가능하게 된다.

지방세가 조세가격 기능을 수행한다는 것은 지방세가 지방공공서비스의 가격과 같은 역할을 하는 경우를 말한다. 지방공공서비스의 이용자가 그 혜택만큼 지방세를 부담할 때 지방세는 조세가격의 기능을 하게 된다. 지방세가 조세가격 기능을 수행할 때 지방공공서비스의 효율적 공급이 이루어지게 되며, 더불어 자율과 책임의 지방재정 운영체계 구축이 가능하게 된다.

우리나라의 지방재정 환경은 다음과 같은 이유 때문에 지방세가 조세가격(value for money) 기능을 제대로 수행하기 어렵다. 첫째, 현행 지방재정시스템은 지방자치단체가 자체적으로 세입의 규모와 구성을 결정하는 자율성을 행사할 수 없는 근본적인 한계를 갖고 있다. 우리나라 지방자치단체는 세입을 조달함에 있어 1차적으로 자체재원인 지방세 중심(경상세외수입 포함)으로 기준재정수입을 산정하고, 그 이후 기준재정수요와 기준재정수입의 차이에 해당하는 부족재원을 지방교부세 등 이전재원(의존재원)으로 메우는 방식을 따르고 있다. 이는 지방자치단체가 지방공공서비스 공급재원을 마련함에 있어 현행 지방세입 체계에서는 이전재원을 통해 필요한 만큼의 세입을 어렵지 않게 조달할 수 있기 때문에 굳이 주민의 협조가 요구되는 지방세를 활용할 이유가 적다는 것이다. 이런 시스템 아래서는 지방세의 조세가격 기능이 작동될 수 없다. 반면 미국, 영국 등의 경우 지방정부는 다음해에 중앙정부로부터 지원받게 되는 이전재원을 먼저 파악하고, 모자라는 재원(세입)을 해당 주민으로부터 지방세를 부과하여 징수하는 방식으로 세입을 조달한다. 그렇기 때문에 이 과정에서 지방세의 조세가격 기능이 작동하게 된다. 이런 차이 때문에 미국 등 서구 국가와 달리 우리나라는 원천적으로 지방세의 조세가격 기능이 작동될 수 없는 상황이다. 이런 현실을 무시하고 우리나라 지방세의 조세가격 기능을 강화하는 조치를 모색하는 것은 막연한 소망 사항으로 그칠 수 있다. 우리나라 지방세가 조세가격 기능을 수행할 수 있기 위해서는 매년 지방자치단체 세입을 결정함에 있어 중앙으로부터 지원받는 이전재원의 규모를 파악하고, 그 이후 부족한 재원은 각 자치단체가 지방세를 통해 마련할 수 있도록 하는 길을 열어야 가능할 수 있을 것이다. 이를 위해서는 현행 지방세입 체계를 이전재원 중심에서 자체재원을 근간으로 하는 방식으로 바꾸는 근본적인 개편을 모색해야 한다.

둘째, 지방자치단체의 세입기반을 기존 이전재원 중심에서 자체재원을 근간으로 하는 체계로 전환하는 데 커다란 걸림돌로 지방자치 내지 지방재정의 본질에 대한 관련 당사자의 인식수준 미흡이 영향을 미치고 있다. 많은 지방자치단체들이 필요한 세입을 확보함에 있어 자체재원이든 이전재원이든 무관하다는 입장을 드러내고 있다. 또한 일부 지방자치단체장은 중앙으로부터 지원을 받아내는 성과(이전재원 확보)를 치적으로 내세우고 있다. 이런 분위기가 일소되지 않는 상황에서는 자체재원 중심의 지방세입 구조 구축이 요원할 수밖에 없으며, 지방세 및 지방세외수입의 강화와 관련하여 지방자치단체 간 합의를 이끌기 쉽지 않다. 진정한 지방자치와 지방분권의 실현을 위해서는 지역이 필요로 하는 재원은 스스로 확보하여 적절하게 집행함으로써 그 성과를 극대화하는 효율적 지방세입 체계를 마련해야 한다. 이를 위해서는 모든 지방자치단체들이 시야를 멀리 두고 지방세(지방세외수입 포함) 중심으로 자체재원을 확충하는데 힘을 한데 모아야 할 것이다.

셋째, 지방자치단체의 역할 확대에 따른 재정지출 증가를 자체재원보다 중앙정부로부터의 이전재원으로 보전하게 되면 예산제약의 연성화(soft budget constraint)를 초래함으로써 방만한 재정운용과 건전 재정운영의 저해를 가져올 수밖에 없다. 지방자치단체가 예산을 운용함에 있어 그 지출에 엄격한 제약이 존재할 경우 예산제약이 엄격하다고 한다(경성예산제약, hard budget constraint). 반면 책정된 예산을 다 소진하더라도 중앙정부 등으로부터 쉽게 지원을 받을 수 있거나 지방채 발행을 통해 부족한 재원을 어렵지 않게 마련할 수 있는 경우는 예산제약이 유연하다고 한다(연성예산제약, soft budget constraint). 연성예산제약 상황에서는 중앙정부가 지방자치단체의 재원부족을 외면하지 않을 것이라는 믿음 때문에 지방자치단체가 재정여건을 무시하고 과잉 지출하는 경향이 나타나게 된다. 따라서 지방세입을 구성함에 있어 이전재원의 비중을 줄이고 자체재원을 강화하는 개편은 지방자치단체의 재정 책임성을 증진시킴으로써 건전 재정운영 틀을 정착시키는 데 긍정적인 효과를 발생하게 될 것이다.

넷째, 지방자치단체는 현행 지방세입 시스템 아래서는 그 태생적 한계로 말미암아 만성적인 재원부족의 어려움을 겪을 수밖에 없으며, 이는 미래 변화에 대비하는 등의 능동적 재정운용을 계획하고 실행하는 것을 방해하게 된다. 현행 지방교부세(보통교부세)의 주요 목적은 지방자치단체의 부족재원을 보전하는 데에 있지만 경제여건 악화 등의 영향으로 국세의 위축에 따라 그 총규모가 지방의 부족재원을 온전하게 메울 수 있는 수준에 미달하기 때문에 동 제도는 취지와 다르게 지방의 중앙재정 의존성을 심화시키는 부작용을 초래한다. 이전재원으로 부족재원을 확보하는 현행 지방세입 시스템에서는 향후에도 이런 현상이 그대로 지속될 것이며, 지방재정의 독립성 확보는 요원할 수밖에 없다.

2. 중장기 전망을 반영한 새로운 지방세입 틀의 정립

열악한 지방재정 여건을 실질적으로 개선할 수 있기 위해서는 오랫동안 반복적으로 답습되어 왔던 미봉적이고 임시방편적인 지방재정 확충 조치는 지양되어야 하며, 체계적이고 종합적인 대책의 마련이 요구된다.

국세의 위축에 따라 이전재원을 근간(2015년 기준 지방재정자립도 45.1%)으로 하는 기존의 지방세입 틀의 유지가 어려워진 상황에서 자체재원 확충을 통한 자율과 책임의 지방재정 운용체계 구축은 불가피하다.

자체재원 강화를 통한 지방세입 확충은 기본적으로 다음과 같은 방향에서 그 대책을 모색해야 할 것이다.

첫째, 단기, 중장기로 나누어 경제여건 변화와 지방세출 수요 변동을 추정하고, 그것을 반영하여 지방세입 규모를 추정하는 한편 산정된 지방세입을 확보할 수 있는 구체적 대책을 모색해야 한다.

둘째, 지방세의 강화는 지방세를 내실화하면서 변화된 여건을 고려하여 지방세수를 늘리고 지방세 세목별 기능을 보강하는 방식으로 이루어져야 한다. 지역정착성 등 지방세원칙과 밀접한 관련이 있는 재산세, 취득세 등 전통적 지방세 세목의 과세대상 확대와 세율 합리화를 추진해야 한다. 중앙과 지방 간 공동역할이 늘어나고 있는 현실(예: 환경, 안전, 복지 등)을 감안하여 세원공동이용방식(공동세제도)을 보다 활성화해야 할 것이다. 더불어 불합리한 지방세제 운용(예: 현실과 거리가 있는 세율체계, 과세대상 미조정 등)을 개선해야 한다.

셋째, 지방세수를 확충함에 있어 중앙에 편중된 세원(재원)의 지방이양은 불가피한 조치이기 때문에 실행 가능성이 높은 대안의 강구가 요구된다.

넷째, 지방자치단체 과세자주권 강화 차원에서 신세원을 발굴하고, 그것을 과세로 연결하기 위한 실효성 있는 대책을 마련해야 할 것이다.

다섯째, 환경오염의 심화, 안전욕구 확대, 복지수요 급등 변화된 여건을 반영한 새로운 지방세 세목의 구축을 모색해야 할 것이다. 지방환경세, 지방안전세(소방안전세), 지방사업세, 지방복지세, (가칭)주민자치세 등이 그 예에 해당한다.

여섯째, 지방세외수입의 확충을 위해 현실과 괴리된 사용료, 수수료 등의 요율을 적정 수준으로 인상하고, 관련 조직의 내실화, 법제도의 정비, 다양한 수입원의 발굴 등을 지속적으로 추진해 나가야 한다.

일곱째, 지방세 세목의 신설, 기존 지방세제의 개편 등을 추진함에 있어 자치단체 등 관련 부문으로부터 충실하게 의견을 수렴하여 반영한 결과에 근거하여 대안을 강구해야 할 것이다.

이와 같은 개선과 더불어 지방세제가 가격기능을 발휘할 수 있도록 실험적 조치를 강구해야 할 것이다. 지방세 가격기능의 담보는 지방자치원리에 부합하는 지방세제 구축을 위해 요구되는 핵심 항목이 아닐 수 없다. 이런 차원에서 보면 우리의 현행 지방세제를 가격기능이 작동할 수 있는 방향으로 보완하고 정비하는 노력이 요구된다. 그 첫 번째 단추로 현행 주민세를 개편하여 (가칭)주민자치세로 발전시키는 방안은 의미 있는 작업이 될 수 있을 것이다.

Ⅳ. 주민자치(동네자치)의 재정기반 구축 방안

1. 주민자치(동네자치)와 지방세

민주사회에서 각 개인은 스스로의 결정으로 거주대상 지방자치단체를 자유롭게 선택할 수 있다. 이는 강제 동원이 아니라 자발적인 참여를 통해 민주주의가 성숙하게 되며, 실효성 있는 지방자치가 실현되는 것과 밀접하게 연결되어 있다.

지방자치가 실효성 있게 추진될 수 있기 위해서는 주민이 지역현안에 관심을 기울이고 참여하려는 적극성이 무엇보다 중요할 것이다. 이때 주민의 지역 문제에 대한 관심과 협력의 정도는 각 주민의 지역에 대한 부담․희생과 비례관계를 나타낸다고 할 수 있다. 지역에서 수혜하는 편익만큼 부담을 지도록 되어 있다면 그렇지 않은 경우와 비교하여 각 주민은 지역의 당면과제에 대해 관심을 기울이는 한편 지역이 보다 나은 모습으로 발전해 나가도록 협조하는 분위기를 형성하게 될 것이다.

지역의 주민과 법인은 해당 지방자치단체에 거주하는 구성원이며, 그런 까닭에 그 지방자치단체에서 향유하는 기본적인 행정서비스에 대한 최소한의 조세를 부담할 의무가 있다고 할 것이다. 광범위한 납세자 인구는 참된 민주주의와 지방자치의 실현을 뒷받침하는 기반이 된다.

이재성, □주민참여 활성화를 위한 주민세 개인균등할의 역할 강화□, 『2004년도 한국공공관리학회 하계학술대회 논문집』, 한국공공관리학회, 2004.7, pp.156~158.

지방세 가운데 주민세 균등분은 공동생활을 영위하는 지역공동체의 각 구성원에게 부과하는 회비적 성격을 띠며, 이는 비과세․감면이 거의 없기 때문에 국민 개세(國民皆稅)의 원칙에 가장 부합하는 특징을 갖는다.

지방세는 지방자치단체의 행정서비스와 주민부담을 연결시켜줌으로써 주민의 과도한 욕구를 억제시키고, 건전한 지방자치를 직․간접적으로 지원하는 역할을 한다고 할 수 있다. 특히 주민세 균등분은 주민측면에서 보면 자치의식과 연대의식을 강화시킴으로써 보다 성숙한 민주주의 발전에 기여하는 지방세 세목에 해당한다.

현행 지방세 정액분 가운데 주민세 균등분은 비록 그 세수 비중은 작지만 지방자치의 측면에서 보면 의의가 크며, 지방세의 원칙 가운데 부담분임의 원칙에 가장 잘 부합한다고 할 수 있다. 주민세의 부과는 지역주민으로 하여금 그 세부담을 통해서 지방자치 행정에 관심을 갖게 하고 나아가 자치단체의 운영에 참여의식을 고취하고자 하는 취지도 담고 있다.

지방세 원칙으로는 보편성의 원칙, 안정성의 원칙, 정착성의 원칙, 응익성의 원칙 및 부담분임의 원칙 등이 있다. 자세한 내용은 이상희, 『지방재정론』, 계명사, 1992, p.230을 참조하기 바란다.

각 지역에 거주하는 주민을 위한 실질적인 자치는 동네 단위로 이루어지는 동네자치를 통해 구현된다고 할 수 있다. 이와 같은 동네자치의 온전한 시행을 위해서는 주민의 참여와 협력이 필수적으로 요구되며, 동시에 관련한 비용을 적절하게 마련할 수 있는 재정기반을 갖추어야 한다. 이럴 경우 현행 지방세 세목 가운데 주민세(정확하게는 균등분 주민세)가 동네자치와 관련성이 가장 크다고 할 것이다.

2. 주민세의 과세체계

1) 주민세의 연혁

권강웅·권단, 『2015 지방세법 해설』, (주)광교이택스, 2015, pp.1057-1058을 정리하였다.

주민세는 호별세(戶別稅)를 기원으로 한다. 호별세는 조선왕조 때 군보포(軍保布) 또는 군포(軍布)에서 유래되었으며, 동 조세는 고종 8년에 군포 대신 호포(戶布)로 그 명칭을 바꾸면서 각 집(일호당, 一戶當)마다 전이량(錢二兩)을 징수하였다. 그 이후 호포전(戶布錢) 또는 호세(戶稅)라고 하였으며, 1912년에 이르러 국세에서 지방세로 전환되었고 호세 또는 호별세로 불리었다.

호별세는 1961년 지방세법 전부개정 이전까지 근간 지방세 세목의 역할을 하였다. 하지만 1961년에 동 조세는 폐지되었고, 그 대신 국세인 소득세, 법인세 및 영업세의 부가세(附加稅)를 도입하여 관련 세수를 지방세로 징수하도록 하였다. 이런 조치도 1966년 8월에 국세 부가세 폐지에 관한 특별조치법이 공포되면서 중단될 수밖에 없었고, 이에 따라 1967년부터 호별세를 대신했던 소득세, 법인세 및 영업세의 부가세는 폐지되었다.

<표 3>은 1952년부터 호별세가 폐지된 1961년까지 호별세 세수 변화를 정리하여 보여주고 있다. 동 표에 제시되어 있듯이 1952년의 경우 전체 지방세 세수에서 호별세 세수가 차지하는 비중이 38%에 이르고 있다. 이는 동 세목이 과거 지방세제에서 얼마나 큰 위상을 구축하고 있었는가를 보여준다. 호별세는 폐지된 1961년에도 전체 지방세수의 18.3%를 점유하는 핵심 세목의 역할을 하였다.

<표 3> 호별세의 위상

(단위: 십억원, %)

구분	지방세 합계 (징수액)		자동차세		호별세		면허세
1952	0.1	(100.0)	0.002	(3.7)	0.02	(38.0)	_
1953	0.2	(100.0)	0.01	(3.5)	0.05	(31.0)	_
1954	0.6	(100.0)	0.02	(3.4)	0.12	(19.6)	0.03	(4.2)
1955	1.4	(100.0)	0.06	(4.0)	0.30	(21.6)	0.04	(2.9)
1956	_		_		_		_
1957	1.2	(100.0)	0.11	(9.1)	0.22	(18.7)	0.04	(3.0)
1958	1.5	(100.0)	0.12	(8.2)	0.26	(18.1)	0.04	(3.0)
1959	2.0	(100.0)	0.20	(10.2)	0.35	(17.6)	0.06	(2.8)
1960	1.8	(100.0)	0.04	(2.1)	0.36	(19.4)	0.05	(2.9)
1961	2.3	(100.0)	0.21	(9.1)	0.42	(18.3)	0.07	(3.1)

사회경제 환경이 변화되면서 조세를 통해 주민의 지방행정에 대한 참여를 고취시키고 늘어나는 지방재정수요에 대응하는 보편성을 갖춘 지방세 세목 신설의 필요성이 커졌다. 그 영향으로 1973년 4월에 주민세가 신설되어 오늘에 이어지고 있다.

최초 주민세는 도세이었고, 시군세 부가세로 설치되어 본세와 부가세 간에 2:8의 비율로 세원(세수)을 배분하는 방식으로 운영되었다. 그러다가 1976년 세제 개혁에서 시군세 부가세를 폐지하면서 주민세는 시군세가 되었다.

최초 주민세는 균등할과 소득할로 구성되었고, 균등할은 개인균등할과 법인균등할로 나뉘었다. 소득할은 소득세할, 법인세할, 농업소득세할로 세분화되었다. 균등할은 인두세 성격을 띠었고, 소득할은 소득의 정도에 따라 부담하는 조세이었다. 소득할은 그 과세표준을 소득세액, 법인세액, 농업소득세액으로 하였기 때문에 부가세 형태의 소득세로 분류될 수 있지만 그 본질은 주민의 소득 정도에 따라 지역사회비용을 능력에 맞게 분담 지우고자 하는 취지를 내포하고 있었다.

우리나라 국세와 지방세 가운데 인두세 성격을 띠는 세목은 주민세 균등할이 유일하며, 이는 주민이 지방자치단체의 구성원인 회원의 입장에서 해당 지방자치단체에 납부하는 최소한의 기본회비라고 할 수 있다.

주민세 법인균등할의 세율은 1979년 지방세법 개정으로 일부 조정된 이후 10여년 동안 그대로 유지되었다. 하지만 1991년말 지방세법 개정으로 지역에 따라 차등과세하던 법인균등할 세율을 자본금액 또는 출자금액과 종업원의 규모에 따라 과세하도록 바꾸어 1992년부터 적용하도록 하였다. 이어 1994년부터는 법인세할의 징수방법을 보통징수에서 신고납부방법으로 전환하였고, 소득세할은 1995년부터 그 징수를 보통징수에서 신고납부방법으로 바꾸었다.

1998년말 지방세법 개정을 통해 주민세 개인균등할의 세율을 제한세율제도로 개편하면서 세대당 10,000원의 범위 내에서 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 자율권을 부여하였다. 한편 1996년부터 1998년말까지 한시적으로 적용하던 소득할의 세율인상(7.5%→10%)을 2000년말까지 연장 시행하였고, 2001년부터 주민세 소득할의 표준세율을 10%로 법정화시켰다.

1999년말 지방세법 개정에 따라 소득세액을 과세표준으로 하는 주민세 소득할의 징수방법을 소득세 부과의 예에 따라 소득세와 함께 납부토록 개선하여 2001년 5월부터 시행하고 있다.

주민세는 2011년부터 지방세법이 분법되면서 그 영향으로 종전의 소득할을 지방소득세로 이관하였고, 사업소세의 재산할을 재산분이라는 명칭으로 넘겨받았다. 이에 따라 2011년의 주민세는 균등분과 재산분으로 구성되었다. 당시 광역시의 경우 주민세는 광역시세이지만 사업소세는 자치구세이었다. 따라서 자치구세인 사업소세 재산할(재산분)이 주민세로 통합되면서 자치구의 세입결손이 발생할 수밖에 없었기 때문에 종전 사업소세 재산할(주민세 재산분)을 자치구 세입으로 하도록 하였다.

이후 2014년부터는 종전의 지방소득세 종업원분을 넘겨받았다. 이에 따라 현행 주민세는 균등분, 재산분, 종업원분으로 구성되어 있다. 한편 그 해부터 지방소득세는 독립세 체계로 일대 전환이 이루어졌다.

2) 현행 주민세의 편제

현행 주민세는 1973년 3월 12일 법률 제2593호로 지방세법을 개정할 때 신설된 지방세 세목이며, 당시의 주민세는 도세로 도입되었고, 시․군세로 동 부가세(附加稅)가 신설되었다. 2009년까지 주민세는 균등할과 소득할의 이원체계로 과세되었다. 이후 2010년 지방소득세가 도입되면서 주민세는 균등분과 재산분으로 개편되었다. 그리고 2014년부터 지방소득세가 독립세로 전환되면서 종업원분 지방소득세는 새롭게 주민세로 편입되었다. 그 결과 2015년 현재 주민세는 균등분, 재산분, 종업원분으로 구성되어 있다.

2010년에 도입된 지방소득세는 그 이전의 주민세 소득할(현행 지방소득세 소득분)과 사업소세 종업원할(현행 주민세 종업원분)을 묶는 방식으로 설계되었다. 이에 따라 당시 주민세 균등할(현행 주민세 균등분)과 사업소세 재산할(현행 주민세 재산분)이 통합되어 새로운 주민세가 만들어졌다. 이는 동일한 명칭에도 불구하고 2010년 이전과 이후의 주민세는 그 구성이 크게 다름을 의미한다. 한편 2009년까지 부과되었던 사업소세는 목적세이었으나 주민세로 흡수되면서 보통세로 전환되었다.

주민세 재산분은 2009년까지 사업소세 재산할로 과세되던 세원으로 1㎡당 250원을 균등 과세하는데 해당 사업장 면적이 330㎡이하인 경우는 면세점에 해당되기 때문에 재산분을 부과하지 아니한다. 재산분과 종업원분은 특별시의 경우 특별시세이고, 광역시의 경우는 자치구세이다. 도의 경우는 시․군의 세목으로 되어 있다.

주민세 균등분은 납세자의 조세 부담능력과 관계없이 지역에 따라 정액을 과세하며, 지방자치단체 경비의 일부를 주민에게 부담시켜 동 세목을 통해 부담분임의 원칙을 구현하는 특성이 있다. 주민세 균등분은 특별․광역시세이고, 시․군세이며, 세부적으로 개인균등분과 사업자균등분, 법인균등분으로 구분된다.

법인․사업자(개인사업자) 균등분 과세대상은 시･군 내에 사업소를 둔 법인의 사업소별로 과세하며, 사업소의 요건은 인적설비가 있고 물적설비가 있어야 하며, 일정한 사무 또는 사업이 계속적으로 이루어져야 한다. 개인균등분 주민세의 과세표준은 개인이며, 세율은 정액세이다. 개인균등분 주민세의 세율은 1만원의 범위 내에서 조례로 정하도록 한다. 개인균등분 주민세는 해당 특별시․광역시․시․군의 조례를 따르도록 되어 있다.

시장․군수는 1만원을 초과하지 않는 범위에서 조례로 개인균등분 주민세의 세율을 정할 수 있다(지방세법 제78조 제1항).

<표 4> 법인균등분 주민세 세율 현황

구분	세액
자본금액 또는 출자금액(과세기준일 현재의 자본금액 또는 출자금액) 100억원을 초과하는 법인으로서 과세기준일 현재 해당 사업소의 종업원 수가 100인을 초과하는 법인	500,000원
자본금액 또는 출자금액 50억원 초과 100억원 이하 법인으로서 과세기준일 현재 해당 사업소의 종업원 수가 100인을 초과하는 법인	350,000원
자본금액 또는 출자금액 50억원을 초과하는 법인으로서 과세기준일 현재 해당 사업소의 종업원 수가 100인 이하인 법인과 자본금액 30억원 초과 50억원 이하인 법인으로서 과세기준일 현재 해당 사업소의 종업원 수가 100인을 초과하는 법인	200,000원
자본금액 또는 출자금액 50억원 이하 30억원 초과 법인으로서 과세기준일 현재 해당 사업소의 종업원 수가 100인 이하인 법인과 자본금액 또는 출자금액 10억원 초과 30억원 이하 법인으로서 과세기준일 현재 해당 사업소의 종업원 수가 100인을 초과하는 법인	100,000원
그 밖의 법인	50,000원

개인사업자 균등분 주민세의 표준세율은 5만원인데, 지방세법상 표준세율의 50% 범위 안에서 가감 조정할 수 있다.

법인균등분 주민세의 표준세율은 <표 4>와 같으며, 지방세법상 표준세율의 50% 범위 안에서 가감 조정할 수 있다.

충남은 균등분 주민세의 경우 개인세대주가 읍면 3천원, 동 4천원이다. 다만, 보령시만 읍면 6천원, 동 9천원이다. 개인사업자는 직전연도 부가세 과세표준 4,800만 원 이상인 자는 5만원이고, 법 인은 법인 종업원 수 및 자본금에 따라 5만원~50만원이다.

이상의 균등분 주민세는 오랫동안 정액세액(정액세율)이 그대로 유지됨으로써 일부 항목은 징세비조차 확보하지 못하는 문제점을 드러내고 있어 합리적 세율의 인상을 비롯한 합리적 개선이 요구된다.

3. 주민자치(동네자치)와 지방세의 연계

1) 일본의 주민세

일본의 주민세는 우리나라의 지방소득세에 해당한다. 일본의 주민세는 크게 개인주민세와 법인주민세로 구분된다.

개인주민세는 균등할과 소득할로 나뉘며, 각각에 대해 광역과 기초가 별도로 과세하고 있다. 따라서 개인주민세는 세부적으로 도부현(도도부현)민세 균등할, 도부현민세 소득할, 시정촌(시구정촌)민세 균등할, 시정촌민세 소득할로 구분된다.

법인주민세는 균등할과 법인세할로 나뉘며, 각각에 대해 광역과 기초가 별도로 과세하고 있다. 이에 따라 법인주민세는 도부현민세 균등할, 도부현민세 법인세할, 시정촌민세 균등할, 시정촌민세 법인세할로 나뉜다.

유의해야 할 사항은 개인주민세 소득할의 과세표준(과세대상)은 소득(소득금액)이지만 법인주민세의 과세표준은 법인세액(법인세수)이라는 점이다.

현재 개인주민세 소득할의 경우 도부현민세 소득할과 시정촌민세 소득할의 세율을 합할 경우 소득의 10%수준이다.

일본의 이와 같은 주민세와 구분하여 별도로 지역 소재의 사업체를 대상으로 그 외형표준에 과세하는 사업세를 부과하고 있다.

이상을 통해 알 수 있듯이 일본은 주민으로 하여금 해당 지역에 거주하는 대가로서의 의무(세부담)을 광역과 기초가 함께 부과하고 있다.

일본의 주민세는 이원구조로 되어 있으며, 광역자치단체인 도도부현은 도부현민세를 부과하고, 기초자치단체인 시구정촌은 시정촌민세를 부과하고 있다. 일본의 주민세는 각 주민(개인, 법인)별로 균등하게 부담 지우는 균등분과 그 경제적 능력을 감안하여 추가적으로 부과하는 소득할로 구분하여 과세한다. 이는 기관에 가입한 회원들이 동일한 금액의 가입비(균등분 해당)를 납부하고, 각자의 위상(역할)에 따라 추가적인 부담(소득할 해당)하는 방식과 유사하다.

우리나라도 지방소득세 도입 이전에는 일본의 주민세와 유사한 방식으로 주민세를 과세하였다.

일본은 이와 같은 주민세와 더불어 지역에서 사업을 하는 개인과 법인에 대해 별도의 세목으로 사업세를 도입하여 과세하고 있다.

2) 지방자치(동네자치)와 주민세의 관계 재정립

우리나라의 현행 주민세를 구성하는 균등분, 재산분, 종업원분 가운데 균등분 주민세는 지역주민을 비롯한 지역 구성원에게 부과되는 지방세로서 특정 지역 거주에 따른 회비의 성격이 강하다. 하지만 균등분의 세액을 보면 개인균등분, 사업자균등분, 법인균등분 모두 현실과 괴리된 낮은 세율을 설정하고 있기 때문에 징세비조차 담보하지 못하고 있다는 지적을 받고 있다. 우리나라 지방세제는 오랫동안 그대로 유지됨으로써 변화된 여건(물가변동 등)을 반영하지 못하는 정액세 수준의 현실화를 요구받고 있다.

지방자치 그 가운데 동네자치를 확산시키는 한편 그것을 뒷받침할 재정기반을 튼실하게 하고자 한다면 현행 지방세 세목 가운데 지방자치와 연계성이 상대적으로 높다고 볼 수 있는 주민세에 주목하여 현재의 세수 규모를 늘리는 방안을 적극 추진할 필요가 있을 것이다. 이는 일본의 사례 등을 감안할 때 주민세 균등분을 현재 수준보다 높여 그 세수를 지방자치에 투입할 수 있도록 유도하는 장치의 강구를 검토할 필요가 있다는 것이다.

4. 주민자치(동네자치) 뒷받침을 위한 재정지원 체계

1) 단기 대안

현행 주민세는 보통세이기 때문에 그 세수를 지방자치(동네자치)에 사용하도록 강제하는 방안은 가능하지 않다. 다만 기초자치단체가 세출예산을 편성할 때 일정한 금액을 우선적으로 동네자치 몫으로 배정하는 등의 예산편성을 권장하는 조치를 추진할 수 있을 것이다.

주민세의 항목 가운데 균등분에 한정하여 현재보다 그 세율을 인상하여 세수를 늘리고, 그것을 재원으로 하여 동네자치의 확산과 내실화를 도모하는 접근은 현행 지방세제를 그대로 유지하는 것을 전제로 하는 단기적 대안에 해당한다고 할 수 있다. 균등분의 인상을 추진함에 있어 개인균등분은 그 제한세율을 높이거나 적어도 현행 수준(세대당 10,000원 상한)에 근접하는 세액을 과세하도록 하고, 법인균등분은 현실을 반영한 인상이 이루어져야 할 것이다. 나아가 사업자균등분의 경우도 현재보다 높임으로써 그 취지에 부합하는 과세체계 정비가 요구된다.

이상의 방안은 관련 부문 간 혼란을 최소화하는 등의 장점을 갖지만 필요한 만큼의 재원을 충실하게 조달할 수 있겠는가에 의문을 드러낼 수 있다. 또한 그 재원을 동네자치에 사용하도록 강제할 수 없는 문제를 내포하고 있다.

2) 중기 대안

동네자치(마을자치)의 주체인 주민 결사체는 독립된 지방자치단체가 아니기 때문에 지방세 과세권을 행사할 수 없으며, 현재 동네자치를 실시하는 지역은 국지적이다. 이런 점을 고려하여 현행 주민세 체계를 부분적으로 개편하여 동네자치를 지원하는 방안을 검토할 수 있을 것이다.

현행 주민세 체계 내에 「동네자치 지원 특례분」제도를 신설하여 각 지방자치단체가 조례로써 동네자치 실시지역으로 한정하여 그 부과지역을 설정하고, 세율도 주민세의 표준세율보다 높게 초과세율을 부과할 수 있도록 한다. 이렇게 징수한 세수는 동네자치의 주체인 주민결사체에 배분한다.

이런 방안이 추진될 수 있기 위해서는 <표 5>와 같이 지방세법을 개정하여 그 시행을 위한 법적 근거를 마련해야 한다. 또한 그 구체적인 부과 징수 및 세수배분에 관한 사항은 해당 자치단체의 조례로 정하여 운영할 수 있도록 한다.

<표 5> 지방세법 개정(안)

현행	개정안
<신 설>	제79조의2(주민세 균등분 동네자치 지원 특례분) ① 지방자치단체의 장은 동네자치 지원을 위하여 조례로 정하는 바에 따라 동네자치 시행지역에 한정하여 주민세 균등분 동네자치 지원 특례분을 부과할 수 있다. ② 지방자치단체의 장은 조례로 정하는 바에 따라 주민세 균등분 동네자치 지원 특례분의 세율을 제78조제1항제1호나목 및 같은 항 제2호의 표준세율의 100분의 50의 범위에서 가감할 수 있고, 제78조제1항제1호가목의 세율은 1만원을 초과하지 아니하는 범위에서 달리 정할 수 있다.

3) 장기 대안

현행 주민세가 주민자치(동네자치)를 뒷받침하는 재원확보의 역할을 충실하게 감당할 수 있기 위해서는 장기적으로 일본처럼 광역과 기초가 함께 과세하는 광역 및 기초의 (가칭)주민자치세 신설방안을 검토할 필요가 있을 것이다.

(가칭)주민자치세는 현행 주민세를 폐지하고 장기적으로 광역과 기초가 동시에 과세하는 한편 균등분의 현실화, 주민의 경제적 능력 반영 등을 통해 지방자치에 필요한 재원을 뒷받침하는 세목으로 한다.

(가칭)주민자치세가 그 명칭에 걸맞게 주민자치(동네자치)를 뒷받침하는 지방세 세목의 역할을 할 수 있기 위해서는 적어도 다음과 같은 체계의 구축이 요구된다.

첫째, 지역(동네)의 기초인프라와 외형 틀 등은 기초자치단체와 광역자치단체의 행정서비스에 힘입어 갖추어진다는 점을 감안하여 광역과 기초가 함께 과세하는 방식이 적절할 것이다. 이는 (가칭)주민자치세의 세수를 일정비율로 광역과 기초가 나누는 방식의 체계를 말한다. 이와 관련해서는 최초 주민세가 도세로 도입되었고, 시군세 부가세를 설치하여 본세(광역자치단체)와 부가세(기초자치단체) 간에 2:8의 비율로 세원(세수)을 배분했던 선례가 있었음을 고려할 필요가 있을 것이다.

둘째, (가칭)주민자치세는 지역 구성원이 그 지역에 거주하는 대가로 부담해야 하는 회비적 성격의 균등분과 경제적 능력에 따라 추가적 부담을 감당하는 차등분(과거 주민세 소득할의 성격)의 두 가지 항목으로 구성한다. 이는 일본의 현행 주민세와 유사한 방식이며, 우리나라의 최초 주민세 체계를 원용한 것으로 볼 수 있다.

이는 그 명칭을 [차등분] 대신 [경제력 반영분] 등으로 다르게 부를 수 있음은 물론이다.

셋째, (가칭)주민자치세는 주민자치를 지원하는 새로운 지방세의 역할을 감당하도록 고안하고, 지역주민의 의사를 반영하여 조례를 통해 그 세율을 조정할 수 있는 체계로 운용할 수 있는 가능성을 실험할 필요가 있다. 예를 들어 어떤 지역이 다음 해에 새로운 사업의 시행을 통해 자치(읍면동 자치 또는 동네자치) 발전을 도모하기 위해 지역주민의 의사를 물어 조례를 통해 (가칭)주민자치세의 세율을 올리는 등의 조치를 시행할 수 있도록 실질적인 길을 열어주는 방안을 말한다. 이때 (가칭)주민자치세의 세율 인상은 균등분 또는 차등분 가운데 하나를 대상으로 하거나 양자의 절충 등 여러 방안이 검토될 수 있을 것이다.

이와 관련하여 전국 모든 지역이 동네자치를 시행할 수 있는 환경을 조성하고 있지는 않은 상황을 감안하여 점진적으로 (가칭)주민자치세를 부과하도록 해야 할 것이다. (가칭)주민자치세는 주민세를 완전 폐지하고 그것을 대체하는 새로운 지방세목이다. 따라서 전국에 걸쳐 동네자치가 일반화되기 이전까지는 중기 대안을 따라 「동네자치 지원 특례분」을 부과할 지역과 부과·징수에 필요한 사항은 해당 지방자치단체가 조례로 정해 「동네자치 지원 특례분」을 부과할 수 있도록 관련 법규의 정비를 추진할 필요가 있다는 것이다.

(가칭)주민자치세의 세율 조정은 법의 정비를 통해 지방자치단체가 자율적으로 세율을 결정할 수 있는 권한을 부여받기 이전까지는 조례에 근거를 두고 탄력세율제도를 활용할 수 있을 것이다.

넷째, (가칭)주민자치세는 그 세수를 주민자치와 관련된 분야에 한정하여 사용하도록 하는 목적세 형식을 따르도록 한다. 이럴 경우 주민자치의 범위를 포괄적으로 설정할 경우 주민자치(동네자치)의 구현과 더불어 지방자치와 관련 여러 영역의 사업추진을 지원하는 역할을 할 수 있을 것이다.

(가칭)주민자치세의 형식과 관련하여 현행 주민세처럼 보통세 방식을 따르는 것이 세수 사용의 제약을 차단하는 등의 차원에서 편리할 수 있을 것이다. 하지만 주민자치(동네자치)의 재정기반 역할을 수행하면서 지방세 가격기능을 감당하도록 하기 위해서는 목적세 방식이 더 나을 것으로 판단된다. 한편 그 세수의 용도를 지방자치 관련 분야로 한정한다고 할 경우 그 범위가 매우 포괄적이기 때문에 목적세이면서 보통세 역할을 무난히 수행할 수 있는 장점을 가질 수 있을 것이다.

이와 같은 방식의 (가칭)주민자치세 도입은 현행 지방세제가 결여하고 있는 지방세의 가격기능을 충실하게 수행하는 실험적 지방세목이 될 수 있을 것이다. 하지만 우리나라는 헌법 제59조의 규정(조세법률주의) 때문에 지방자치단체가 조례를 통해 해마다 세목을 신설하거나 세율을 임의로 조정하는 조치가 허용되지 않고 있기 때문에 현실적으로 받아들여질 수 있는 방안을 찾아야 할 것이다. 차선의 차원에서 현행 제도 가운데 탄력세율제도를 활용하면 주민의 의견을 반영하여 균등분의 세율을 조례로 매년 조정하는 방안이 가능할 것이다.

이런 점에서 볼 때 (가칭)주민자치세는 우리나라 지방세제가 조세(지방세) 가격기능에 충실할 수 있는 새로운 지평을 여는 역할을 할 수 있을 것이다. 이런 제안이 현실적 수용성을 담보하기 위해서는 적절한 절차를 거쳐 법제도의 정비가 뒷받침되어야 함은 물론이다.

2) (가칭)주민자치세 도입 뒷받침을 위한 제도 정비

현행 주민세를 구성하는 항목 가운데 균등분을 제외하면 재산분과 종업원분은 그 성격이 서로 크게 다르다. 종업원분 주민세는 그 범주적으로 소득과세에 해당하며, 재산분 주민세는 지역 소재 사업장의 면적을 기준으로 과세하기 때문에 외형표준 과세의 특징을 띤다.

종업원분 주민세는 2014년 이후 지방소득세가 독립세로 전환되면서 국세인 소득세, 법인세와의 연계가 더욱 강화될 수밖에 없는 상황 때문에 주민세로 이관되었다고 할 수 있다. 이는 현행 종업원분 주민세가 그 정체성을 확보하면서 적정하게 과세를 실현하는 것과는 거리가 있는 운용을 하고 있다는 것이며, 그런 까닭에 향후 보다 발전적인 개편을 검토할 필요가 있다.

재산분 주민세는 사업장의 면적이 클 때 부담해야 할 세수가 늘어나는 방식으로 과세되기 때문에 지방세의 응익과세 원리에 부합한다고 할 수 있다.

지방이 기업유치를 위한 기반시설 지원 등으로 비용을 부담하는 것을 보전하기 위한 차원에서 지방세 원리에 부합하는 지방세 세목을 새롭게 설정하여 세수증진 등을 도모하고자 할 경우 기업의 소득(법인소득)보다는 그 외형(매출액 등)에 과세하는 방식이 보다 적절할 것이다. 일본, 미국 등의 지방자치단체는 사업 활동을 뒷받침하는 기능을 하는 도로 건설, 상·하수도 정비 등에 소요되는 비용을 충당하기 위해 ‘지방법인세’ 성격의 조세를 부과하고 있다.

일본의 경우 지방세 세목으로 법인에 대해 사업세를 과세하고 있는데, 이는 우리나라의 지방소득세와 그 과세표준 등에서 차이가 있다. 일본 사업세의 과세표준은 수입금액, 부가가치 등이고, 미국 오하이오 주는 매출액에 대하여 ‘상업활동세(Commercial Activity Tax)’를 부과하고 있다.

일본 사업세는 지방세이며, 범주적으로 지방법인세에 해당한다고 할 수 있다. 일본은 지역 간 재원의 편재성이 적은 지방세 체계 구축될 때까지 잠정적인 조치로 2008년에 지방법인특별세(지방법인특별양여세)를 신설하였다. 그 내용을 보면 지방법인특별양여세는 부가가치할액․자본할액․소득할액의 합산액에 의해 세부담이 결정되는 부과법인에 대해서는 기준법인소득할액의 148%를 부담하도록 하였다. 소득할액에 따라 세부담을 해야 하는 부과법인에 대해서는 기준법인소득할액의 81%를 과세하고, 수입할액에 따라 세부담을 해야 하는 부과법인에 대해서는 기준법인수입할액의 81%를 과세하도록 하였다. 한편 지방법인특별양여세 도입에 따라 사업세(법인사업세)의 표준세율을 인하하였다. 지방법인특별양여세 징수액은 반으로 나누어 인구수, 종업원수에 따라 도도부현에 안분하고, 그 나머지 반은 중앙정부 몫으로 하였다. 따라서 지방법인특별양여세는 국세이지만 지방이 징수하는 세목에 해당한다. 이와 같은 일본의 지방법인특별양여세는 지역 간 재정불균형 해소에 참고할 만한 사례가 될 수 있을 것이다.

일본과 미국의 사업세 또는 상업활동세는 외형표준에 과세한다는 점에서 볼 때 그 지역이 제공하는 편익에 비례하여 세부담을 지우는 편익원칙에 충실한 세목이기 때문에 지방세원리에 부합한다고 할 수 있다.

장기적으로 주민세를 개편하여 (가칭)주민자치세로 발전을 모색할 경우 그런 조치의 추진과 관련하여 주민세 재산분과 종업원분을 정비하는 방안을 함께 강구해야 할 것이다. 지방자치의 공고화와 저출산 고령화 대응 등을 목적으로 (가칭)주민자치세를 새롭게 지방세 세목으로 신설하고자 할 경우 현행 재산분 주민세를 (가칭)지방사업세(또는 지방영업세)로 전환시켜 외형표준에 과세하는 방식으로 운용하는 방안을 적극 검토할 필요가 있을 것이다. 다시 말해 지역에 소재한 기업이 해당 지방자치단체로부터 기반시설 지원 등에 따른 혜택을 수혜하고, 그 대가로 지방세 원리에 충실한 지방세를 신설하고자 할 경우 기업의 소득(법인소득)보다는 외형표준을 과세대상으로 해야 한다는 것이다. 한편 지방사업세 도입을 전제로 종업원분 주민세는 다시 지방소득세로 환원시키거나 폐지하는 등을 방안을 검토해야 할 것이다.

Ⅴ. 맺는 글

지방자치의 대상지역은 광역자치단체와 기초자치단체로 구분할 수 있으며, 지역주민이 친밀한 관계를 맺고 서로 소통할 수 있는 공간범위는 동네 또는 마을이라고 할 수 있다. 이는 동네 또는 마을을 대상으로 하는 동네자치(마을자치)가 진정한 지방자치를 실행할 수 있는 토양에 해당한다는 것이다.

각 지역에 거주하는 주민을 위한 실질적인 자치는 동네 단위로 이루어지는 동네자치를 통해 구현된다고 할 수 있다. 이와 같은 동네자치의 온전한 시행을 위해서는 주민의 참여와 협력이 필수적으로 요구되며, 동시에 관련한 비용을 적절하게 마련할 수 있는 재정기반을 갖추어야 한다.

본고는 동네자치(마을자치)의 재정 지원 틀로서 현행 주민세의 내실화와 (가칭)주민자치세로의 발전방향을 제시하였다.

먼저 단기 대안으로 현행 주민세 균등분을 현재 수준보다 높여 그 세수를 지방자치(동네자치)에 투입할 수 있도록 유도하는 방안을 제안하였다. 이때 주민세는 보통세이기 때문에 그 세수를 지방자치에 사용하도록 강제하는 것은 가능하지 않다. 따라서 이 방안이 실효성을 갖기 위해서는 기초자치단체가 세출예산을 편성할 때 일정한 금액을 우선적으로 배정하는 등의 예산편성을 권유하는 조치가 요구된다.

중기 대안으로 지방세법을 개정하여 현행 주민세 체계 내에 「동네자치 지원 특례분」제도를 신설하여 각 자치단체가 조례로써 동네자치 실시지역으로 한정하여 그 부과지역을 설정하고, 세율은 주민세의 표준세율보다 높게 초과세율을 부과하며, 징수한 세수는 동네자치의 주체인 주민결사체에 배분하는 방안을 제시하였다.

장기 대안으로 현행 주민세를 폐지하고 광역자치단체와 기초자치단체가 함께 균등분과 차등분의 두 항목에 대해 과세하여 그 세수를 일정 비율로 나누고, 확보된 재원을 주민자치(동네자치)의 용도로 사용하는 (가칭)주민자치세의 신설을 제안하였다. 이는 목적세 형태로 (가칭)주민자치세를 신설하는 방안을 말한다.

한편 동네자치를 선도하는 입장에 있는 충청남도의 경우는 주민자치(자치공동체)를 뒷받침하는 안정적 재정기반 구축을 위해 목적세 형태의 (가칭)주민자치세 도입이 실현될 수 있도록 전국 시도 및 시군과 함께 노력을 기울여 나가야 할 것이다. 이런 방식으로 동네자치 지원을 위한 재정기반을 구축하게 되면 동네자치가 풀뿌리 주민자치 모델로서 전국적으로 확산되어 지방자치를 온전하게 정착시키고 내실화하는데 일조할 수 있을 것으로 기대된다.

이상의 방안의 실현을 위해서는 예상되는 부작용을 사전에 점검하고, 관련 부문의 의견을 충실하게 수렴하는 한편 법제도의 정비를 함께 검토해야 함은 물론이다.

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<부표> 충남 11개 동네자치 시범공동체 운용성과

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구 분	읍면동 (마을)명	사업개요	추진상황	대표사업
계	11개소
읍면동 시범사업 (7개소)	천안시 원성1동	- 2014. 7월 ~ 2014. 12월 - 주민교육, 마을의제 선정, 대표사업 발굴 등	·위원 재구성(21명) → 기존15/신규6 ·사업 발굴(12건)	·심장사랑학교 운영 ·지역봉사단 운영
	아산시 탕정면	″	·위원 재구성(28명) → 기존17/신규11 ·사업 발굴(12건)	·목요장터 운영 ·어린이도서관 관리
	논산시 벌곡면	″	·위원 재구성(30명) → 기존12/신규18 ·사업 발굴(15건)	·독거노인 사랑의 빨래방 운영 ·다문화가정 지원
	예산군 대흥면	″	·위원 재구성(30명) → 기존22/신규8 ·사업 발굴(12건)	·365안전지도 제작 ·농촌체험행사 운영
	공주시 반포면	″	·위원 재구성(24명) → 기존7/신규17 ·사업 발굴(8건)	·마을지도 만들기 ·붕붕사랑방
	부여군 초촌면	″	·위원 재구성(22명) → 기존11/신규11 ·사업 발굴(5건)	·독거노인 반찬만들기 ·선사유적지 관리
	서천군 서 면	″	·위원 재구성(25명) → 기존21/신규4 ·사업 발굴(13건)	·춘장대 주민축제 ·타일벽화 그리기
마을단위 시업사업 (4개소)	서산시 석남 센스빌	도시형 시범공동체 추진 - 2014. 6월 ~ 11월 - 커뮤니티 교육, 공동체 프로그램 및 사업 발굴	·공동체 프로그램 운영	·에너지(관리비)절감 ·뚝딱이봉사단 운영 ·반상회 활성화
	당진시 송악 이편한세상		″	·EM(미생물발효액) 활용 지역봉사 ·주민자율방범대 운영 ·에너지(관리비)절감
	보령시 청라면 음현마을	농촌형 시범공동체 추진 - 2014. 6월 ~ 11월 - 마을사랑방, 마을공동체 희망사업 발굴 등	·주민희망사업 발굴	·독거노인 공동홈 운영 ·저수지 주변관리 ·풍물단 운영
	공주시 반포면 사봉마을		″	·사봉천 살리기 ·마을길 만들기 ·짱아치제조